F. KONECZNY - Dzieje Administracji

Wydawnictwo sklada serdeczne podziekowania prof. Andrzejowi Horodeckiemu za udostepnienie kopii egzemplarza niniejszej ksiazki, dzieki czemu mozliwy byl reprint tego "bialego kruka" oraz ocalenie go od zupelnego zapomnienia i zniszczenia.

FELIKS KONECZNY

Profesor Uniwersytetu wilenskiego

ZARYS DZIEJÓW ADMINISTRACJI

W POLSCE.

Państwo stare, pełne wielkich wspomnień dziejowych, może się wspiąć na nowo ku wielkości, tylko nawiązując do tradycji. Mogą sobie nowicjusze pozwalać na eksperymenty, pochodzące z wymysłów, bo nie niszczy się niczego tam, gdzie nic niema, a kto nie ma nic jeszcze do stracenia, może się wielą nie krepować. Ale tacy, którzy mają parlamentaryzm od wieku XV, a którym reformować swą administrację przypadało już w wieku... XIII, bo ona już wtedy miała za sobą swą historję, tacy chcąc czy niechcąc, są spadkobiercami. Na to rady niema i niema nawet ucieczki od tego spadku. Można się zrzekać spadku prywatnego; w życiu publicznem jest to niewykonalnem, bo tu dziedzictwo posiada moc ścigania i niszczenia, moc zmiażdżenia i obrócenia w nicość spadkobiercę lekkomyślnego. To jest spadek nakładający obowiązki, od których ucieczka jedyna do nicości. Droga do niej przez miernotę i przez marność, miernotę umysłów a marność charakterów.

Nie wyprze się tradycji narodowej, kto celuje intellektem i charakterem zarazem. Charakter doprowadzi go do miłości spadku historycznego, a intellekt mu odkryje, jako historyzm, ujęty właściwie, oszczędza kopania fundamentów, wrytych w grunt ojczysty od tylu wieków, dostatecznie głębokich, więc zdatnych utrzymać wysoką budowlę. Kto w górę pchnąć pragnie polskość, niechaj się uczy, jak korzystać z fundamentów, przekazanych dziedzictwem przez przodków.

Dla mnie administracja stanowi wykładnik państwowości i mniemam, ze na to będzie ogólna zgoda. Zapewne też nikt się nie sprzeciwi tezie, ze na nic najpatrjotyczniejsza troska o państwo, jeżeli nie zdołamy obmyślić administracji dla Polaków stosownej, trafnej. Może nie daleko od tamtych twierdzeń odbiegnę, ważąc się na trzecie, że mianowicie ciężko będzie dojść z tem do ładu bez studjów, a te obejść się nie zdołają bez znajomości dziejów przedmiotu.

W tem usprawiedliwienie i racja bytu niniejszego dziełka. Jestto elementarz podany na początek. Ani wątpić, że będę tylko drogowskazem dla kompetentniejszych pracowników. Mnie chodzi tylko o to, żeby wskazać kierunek, żeby zacząć, ruszyć z miejsca. Mam głęboką otuchę, że obmyślanie i kształcenie polskiej administracji nie pójdzie torem spadkobiercy lekkomyślnego, który przemarnuje spadek, zamiast oprzeć na nim swoją i potomnych fortuną.

Niechaj ta książka wskaże, co dalej czynić w zakresie tego tematu. Narazie jest to próba rozejrzenia się w materjale i nic więcej; dlatego też wstrzymuję się niemal całkiem od krytyki i ogólnego wnioskowania, od podawania szerszych rzutów historycznych. Zostawiam to przyszłości, oby niedalekiej! Nie wysnuwam też żadnych wniosków co do administracji wskrzeszonej Rzpltej; sądziłbym, że sporo kwestji wypadnie jeszcze teoretycznie przedyskutować, zanim powiedzie się podać teorję nowej administracji dla nowej Polski. Pragnąłbym gorąco, żeby to dziełko dyskusję przyśpieszyło.

Umyślnie starałem się, żeby ono było jaknajkrótsze. Pominąłem administrację kościelną, wojskową i oświatową. Ograniczyłem się do administracji w ścisłem znaczeniu tego wyrazu, a czemu poświęciłem nieco więcej miejsca zagadnieniom administracji skarbowej, łatwo się domyśleć. Uważam to wprost za obowiązek, żeby korzystać z każdej sposobności i szerzyć w miarę możności wykształcenie ekonomiczne w społeczeństwie zacofanem pod tym względem tak dalece, iż zaiste stanowimy dziwoląg ekonomicznej ciemnoty pośród Europy.

O ustroju państwowym i społecznym starałem się nie mówić więcej, niż wymaga konieczność, a to pod kątem widzenia zastosowań administracyjnych. Wszakżeż można np. rozważać prawo ziemskie czy magdeburskie ze stanowiska ustroju społecznego, ustroju państwowego, ze stanowiska socjologicznego, a również ze stanowiska administracyjnego.

Podział na okresy jest zagadnieniem późniejszem, kiedy historja administracji polskiej lepiej zostanie zbadaną, do czego trzeba będzie prac monograficznych. Tu znajduje się tylko prosty podział na rozdziały, których tytuły oznaczają też tylko mniej więcej granice chronologiczne treści rozdziału.

Słówko jeszcze jedno, bo przewiduję pytanie, skąd się mnie wziął ten temat? Otóż nie stanowi on dla mnie wcale nowości.

Pierwsza moja praca seminaryjna, oddana w roku 1885 ś. p. Wincentemu Zakrzewskiemu (mężowi prawdziwie uczonemu, wdzięcznej pamięci jak najgodniejszemu) próbowała opisać „Sposobność wytworzenia nowożytnego typu administracyjnego w Prusiech Królewskich w drugiej ćwierci XVI wieku" — poczem zabrawszy się do całości historji administracji ziem pruskich, cofnąłem się do początków i opracowałem „administrację Zakonu Niemieckiego do r.1400”. Nieciekawe to sprawy, czemu nie mogłem doprowadzić tej (i niejednej innej) pracy do jakiegoś końca; alem zbierał bezustannie notaty i z biegiem lat opracowało się źródłowo ten i ów szczegół. Te disiecta membra obejmowały coraz szerszy obszar ziem Rzpltej, a potem wzbudziło się naukowe zajęcie dla samejże kwestji administracji, jako takiej, na ogólnem tle historycznem, i nie samej tylko polskiej historji. Czy będzie kiedy chleb z mąki tych notat, trudno przesądzać; w tym-tu dziełku ograniczam się do przeglądu materjału faktycznego, wyłącznie polskiego. Jestto rodzaj elementarza.

Do ułożenia dziełka użyte były ze źródeł bezpośrednio tylko Volumina Legum, Dogiela Codex i dokumenty zawarte w dziełach Lengnicha. Z opracowań prócz własnych notat wyzyskane zostały bezpośrednio — wyliczone tu w porządku mniej więcej chronologicznym treści — następujące:

Zygmunt Wojciechowski: Momenty terytorjalne organizacji grodowej w Piastowskiej Polsce, Lwów 1924.

Tenże:. Ze studjów nad organizacją państwa polskiego za Piastów, Lwów 1924.

Stanisław Kutrzeba: Starostowie, ich początki i rozwój do końca XIV wieku, (Rozprawy wydz. hist. Ak. Um., t. 45).

Franciszek Bujak:. Traktat Kopernika o monecie, Lwów 1924.

Jan Ptaśnik: Miasta w Polsce, Lwów 1922.

Oswald Balzer: Geneza trybunału koronnego, Warszawa 1886.

Alfons Pawiński: Skarbowość w Polsce i jej dzieje za Stefana Batorego (Źródła dziejowe VIII), Warszawa 1881.

Franciszek Fuchs: Ustrój dworu królewskiego za Stefana Batorego (Studja historyczne wydane ku czci prof. Wincentego Zakrzewskiego), Kraków 1908.

Gotfrid Lengnich:. Geschichte der preussischen Lande köngl. polnischen Antheils.

Tenże: Prawo pospolite, Gdańsk 1761.

Adam Szelągowski: Pieniądz i przewrót cen w wieku XVI i XVII w Polsce, Lwów 1902.

Henryk Łowmiański: „Wchody" miast litewskich Ateneum wileńskie, Wilno, 1924.

Feliks Koneczny: Z przeszłości miast podgórskich, Ateneum. Warszawa 1892.

Marjan Goyski: Trybunał koronny a polska literatura polityczna w XVIII wieku (Studja hist. ku czci prof. W. Zakrzewskiego), Kraków 1908.

Bolesław Ulanowski: Wieś Polska pod względem prawnym od wieku XVI do XVIII. Kraków 1896.

Tadeusz Korzon: Wewnętrzne dzieje Polski za Stanisława Augusta, tomy IV, V, Warszawa 1897, wyd. drugie.

Fryderyk Skarbek: Dzieje Księstwa Warszawskiego, Poznań 1876, (wyd. drugie, pośmiertne, przerobione przez autora w r. 1865).

Kazimierz Bartoszewicz: Utworzenie Królestwa Kongresowego, Kraków 1916.

Stanisław Smolka: Polityka Lubelskiego przed powstaniem listopadowem, Kraków 1907.

August Sokołowski: Dzieje porozbiorowe narodu polskiego, Warszawa 1903.

Stanisław Kutrzeba: Historja ustroju Polski w zarysie, Lwów (wyd. drugie) 1920, (do czasów porozbiorowych zwłaszcza często jedyny środek pomocniczy).

Pisałem w Wilnie w czerwcu 1924 r.

Rozdział I

ZA PIASTÓW

1. Państwo i administracja

Państwo — jestto zjednoczenie rządzących i rządzonych za pomocą organizacji czynnej stale. Organizacja mająca na celu jednoczenie rządzących i rządzonych, a działająca stale, zowie się administracją. Bez administracji niema państwa.

Odróżnienie rządzących od rządzonych jest tem dobitniejsze, dosadniejsze, jaskrawsze, im niższy poziom państwa, im państwowość jest mniej wykształcona — co zależy oczywiście przedewszystkiem od stopnja wykształcenia ludności tego państwa.

(U ludów zgoła nie cywilizowanych, np. gdzieś w Afryce środkowej, należy do warstwy rządzącej tylko sam władca („kacyk") ze swym dworem, a zresztą cała ludność należy do rządzonych, flie też to wcale nie jest państwem; to może być uważane ledwie za zawiązek państwowości, która może się rozwinąć wtedy dopiero, gdy powstanie administracja. Władca plemienny u ludów niecywilizowanych nie potrzebuje żadnej specjalnej organizacji, któraby działała stale celem utrzymywania związku pomiędzy nim a ludnością. Potrzeby prymitywnej społeczności są nieliczne. O zaspokojenie potrzeb związanych z utrzymaniem życia podczas pokoju troszczy się każdy sam tylko, a władza wyższa potrzebna jest wyłącznie podczas wojny z sąsiedniem plemieniem. Obszar kraju, na którym żyją i wojują, jest też nieduży; porozumieć się i postanowić, co trzeba, łatwo i nie trzeba do tego żadnych specjalnych urządzeń.

Powoli, bardzo powoli, rozwija się z takiej prymitywności jakaś administracja w miarę, jak przybywa obszaru, złączonego pod jedną władzą i w miarę, jak jednej wspólnej władzy poczynają podlegać plemiona coraz dalej, coraz mniej z sobą spokrewnione, administracja zaczyna się od tego, że musi być władza na różnych miejscach równocześnie, a zatem władca musi ustanawiać zastępców. W tem tkwi zawiązek urzędów.

Najpierw organizują się ludy pierwotne do celów wojennych, a potem dopiero (i to znacznie później) do pokojowych, administracja wojenna starszą jest tedy od pokojowej, wojskowa od cywilnej.

Długo państwo pierwotne nie troszczyło się o nic, jak tylko o siłę zbrojną, o obronę od najazdów sąsiadów. Władza państwowa była z razu tylko wojskową władzą. Wszystko inne załatwiało społeczeństwo samo, za pomocą swych odrębnych urządzeń, nie mających przez długie wieki najmniejszego związku z administracją państwową.

Odróżniać przeto należy organizację społeczną od państwowej. Tamta wywodzi się od rodziny i rodu, ta od zbrojnego hufca i jego potrzeb, ale sprawy te wytłumaczyć najlepiej na przykładach, czerpanych z historji. Dzieje administracji w Polsce wyjaśnią nam wszystko zrozumialej i dokładniej, niż wszelkie ogólnikowe wywody.

2. Początek organizacji polskiej

Podstawą ustroju społecznego ludów, mających następnie wytworzyć z siebie naród polski, był ród. Póki żył ojciec, synowie nie mogli być własnowolni, a ponieważ związki małżeńskie zawierano bardzo wcześnie, gromadziło się nawet po kilkadziesiąt głów pod władzą ojca, który wcześnie stawał się dziadkiem, pradziadkiem. Jeżeli pozwalały na to warunki walki o byt w danej okolicy, wszystkie rody, wywodzące się od wspólnego przodka, pozostawały w bezpośredniem sąsiedztwie, uznając wciąż władzę głowy rodu. Stosownie do stanu zdrowia, długowieczności lub krótkowieczności swych członków, do ilości dzieci i większej lub mniejszej ich śmiertelności, bywał ród liczniejszy lub szczuplejszy. Mógł obejmować na jednem miejscu choćby kilkaset osób, gdy potomstwu udawało się zajmować ziemię tuż obok.

Rozszerzano w ten sposób wspólną własność rodową, czyli t. zw. wspólnotę rodową. Własność osobista, t. zw indywidualna, nie była znaną w pierwotnym okresie.

Pokrewne rody, jeżeli przebywały w sąsiedztwie, tworzyły większe całości: plemiona. W większe organizacje nie wiązano się w najstarszym okresie. Plemię od plemienia odgraniczało się i zabezpieczało, jak się dało. Zdarzały się łupieżcze napady plemienia uboższego na zamożniejsze. Doświadczenie pouczyło, że do walki skutecznej trzeba naczelnika, a dać mu należy władzę silną. Wojenny naczelnik plemienia, to książę. Taki jest początek władzy książęcej wszędzie, nietylko w Polsce. Na tle walk wzmagała się ta władza. Czem częściej groził najazd od sąsiadów, tem potrzebniejszem stawało się stałe pogotowie wojenne: d r u ż y n a książęca, tudzież miejsce obronne, grodzisko, gród danego plemienia.

Do utrzymania drużyny i grodu musieli się przyczyniać wszyscy i to był najstarszy podatek, opłacany daniną w naturze, t. j. płodami i odrobkiem, t. j. robocizną koło naprawy grodu Trzeba było złożyć na grodzie oznaczoną ilość futer, bydła, ryby suszonej, miodu i t.p. — i trzeba było również stawić się na wezwanie księcia do robót około utrzymania grodu w należytym stanie.

Z rodów wywiązała się organizacja społeczna, a z władzy książęcej i z przynależności do grodów powstała organizacja państwowa.

Z początku obie organizacje trzymały się jednakowych obszarów. Obszar plemienny stanowił zarazem księstwo plemienne. Potem zaczęło się zdarzać, że książę w boju szczęśliwszy zapanował także nad ościennem plemieniem; czasem powoływany był też przez sąsiadów. Zaczęły się podboje i dobrowolne większe związki. Ród książęcy, panujący nad pewną ilością plemion, stawał się dynastją. Tak powstawały państwa, a powstawały na obydwa sposoby: i podbojem i dobrowolnem oddawaniem się pod władzę silniejszego, do wojny pomyślnej zdatniejszego księcia, żeby przez to powiększyć także własne bezpieczeństwo.

Z plemion powstawały ludy, a w końcu, po dłuższym rozwoju historycznym miał powstać z ludów polskich naród polski i podobnież z księstw plemiennych państwo polskie.

Nie wiadomo, ile było organizacji książęco-grodowych w dorzeczach Odry, Wisły, Warty. Ledwie kilka księstw znaczniejszych zostało z owych czasów przekazanych pamięci historycznej przez późniejszych rocznikarzy chrześcijańskich. Nad początkami średniego biegu Wisły wiadome są trzy stolice księstw plemiennych: Tyniec, Kraków, Wislica, drobne księstewka, które później łączyły się w większe.

Z księstw północnych najważniejszem było kujawskie, powstałe w Kruświcy nad jeziorem Gopłem pod dynastją Popiołów. Około roku 850 nastąpiła tam zmiana dynastji; po Popiołach nastąpili Piastowie.

Państwo piastowskie ciągle się rozszerzało; objęło ku zachodowi lud Polan i dalsze ich osadnictwo ku południowemu zachodowi, lud Ślęzan (pierwotna nazwa Ślązaków). Piąty z rzędu książę piastowski, Mieszko l (Mieczysław) parł tez z całych sił ku morzu bałtyckiemu, do Kaszubów i dalej jeszcze na zachodnie Pomorze. Przenoszono też stolicę coraz dalej na zachód: z Kruświcy do grodu na ostrowie jeziora Lednicy, potem do nowo założonego Gniezna, następnie (gdy Mieszko chrzest przyjął w r. 966) do Poznania. Syn i następca Mieszka, Bolesław Wielki (Chrobry. 992—1025) przyłączył do piastowskiego państwa ludy Wiślan i Lachów (Kraków, Wiślica, Sandomierz, Przemyśl, Halicz, Chełm), a Mazowszan dopiero wnuk Mieszka l Mieszko II (1025—1034). Olbrzymie już księstwo piastowskie zamienił w królestwo polskie Bolesław Wielki przez koronację swą w r. 1024; syn jego Mieszko II, zaczął rządy zaraz od koronacji.

Pierwotne, północne ziemie piastowskie, to była Staropolska (nazwa ta dziś jeszcze używana bywa na Śląsku) — a ziemie południowe, przyłączone później, to Nowopolska. Po łacinie nazywa się to: Polonia major i minor. Ale wyrazy te znaczą w łacinie również „większy” i „mniejszy". Gdy później język polski wyrobił się na piśmienny, a zacierała się tradycja powstania tych dwóch nazw, poczęto wyrazy te tłumaczyć na polskie w ten drugi sposób i Staropolska nazywa się Wielkopolska, a Nowopolskę przezwano Małopolską.

3. Ustrój grodowy

W miarę zagęszczania się ludności okazała się potrzeba, żeby oznaczać granice posiadłości; objeżdżało się je konno, stąd nazwa „ujazd". Gromada ujazdów sąsiednich, chociaż nie koniecznie wywodzących się od jednego rodu, stanowiła opole. Jedno lub więcej opoli stanowiło okręg obronnego grodu. Na pograniczu państwa bywały grody gęściej, w głębi kraju zakładano ich mniej.

Na grodzie wyręcza króla, rozkazuje i gospodaruje kasztelan, który jest zarazem przywódcą osiadłej na grodzie drużyny zbrojnej. O jej utrzymanie musi się starać opole, względnie opola, którym gród służy w razie potrzeby za ochronę i przytułek. Wobec tego Opola pograniczne byłyby obciążone ponad siły, bo tam grodów więcej, w niektórych stronach więcej niż opoli; natomiast w głębi kraju ledwie na kilka opoli przypadał jeden gród. Toteż każdy gród graniczny ma przydzieloną sobie pewną część ludności z głębi kraju, która ma powinności nie względem grodu sąsiedniego, lecz względem któregoś z grodów pogranicznych. To urządzenie, będące wynikiem prostej słuszności, zwało się: narok, a ludność wydzieloną niejako od swego poblizkiego grodu, a przydzieloną grodowi pogranicznemu, zwano narocznikami.

Każdy gród miał swoje osady służebne, składające się z ludności obcej, która w następnych dopiero pokoleniach miała się spolszczyć. Geneza tej ludności wojenna. Wielkie wojny z ościennymi, jakie prowadzili Bolesław Wielki i Mieszko II, wprowadziły do Polski jeńca wojennego. W Europie zachodniej jeniec stawał się prywatną własnością tego, kto go pojmał — lecz w Polsce stawał się własnością państwa, czyli używając wyrażenia dawnych wieków: własnością króla. Stawali się niewolnikami państwowymi (królewskimi). Osadzał ich król koło grodów, na służbę grodową i stąd nazwa osad służebnych. Nakładano na nich zajęcia przymusowe, jakich gród potrzebował. Śladem osadnictwa obcokrajowego są nazwy osad takie, jak np. Prusy, Niemcze, Czechy i t. p.; śladami przymusowych służebności nazwy tego rodzaju, jak Rybaki, Skotniki, Koniuchy, Piekary, Korabniki, Grotniki, Łagiewniki i t.p.

Piastowie rozszerzali coraz dalej swe panowanie, a nieraz siłą orężną; i mieli coraz rozleglejsze granice państwa do obrony przed ościennymi nieprzyjaciółmi; potrzebowali tedy coraz liczniejszej siły zbrojnej. Drużyny wojenne wzrosły za Bolesława W. do 16.000 głów; liczba na owe czasy olbrzymia, budząca podziw cudzoziemców.

Wzrost siły zbrojnej wymagał przedewszystkiem zapewnienia jej środków na utrzymanie. Drużynnicy, mając stanowić nieustanne pogotowie wojenne, nie posiadali własnych domów ni gospodarstw, lecz żyli gromadnie na koszcie królewskim, t. j. z daniny grodowej. Obowiązaną była do niej cała ludność. Był to najstarszy podatek. Opłacano go nie pieniądzmi, bo wówczas nie było jeszcze zgoła gospodarstwa pieniężnego, lecz panowało gospodarstwo naturalne, t. j. że wymieniano pomiędzy sobą wzajemnie płody i wyroby, płacąc rzeczą za rzecz, świadczeniem za świadczenie; toteż i daninę grodową uiszczano „w naturze". Danina grodowa obejmowała dostawę ziemiopłodów, zwierzyny, futer, miodu i t. p., tudzież robociznę około naprawy grodu, a wiec podatek na odrobek. Do daniny dodać jeszcze trzeba powinności naroczników dla pogranicza, tudzież osad służebnych, które znajdowały się około wszystkich grodów.

Kasztelan miał nadzór nad osadami służebnemi, musiał dopilnować porządku w narokach,. gromadzić zapasy z danin — i rozdawać, co trzeba, pomiędzy drużynników; on był odpowiedzialny za to, żeby drużyna grodowa była syta, odziana i żeby jej nie brakowało środków wojennych: koni, strzał, grotów, tarcz i t. d. On musiał tedy za całą drużynę gospodarować. Kasztelanie byli przeto zarazem urzędem nad majętnością państwową (królewską) w okręgu danego grodu; było to zawiadywanie wszystkiem, co się w tym okręgu należało państwu (królowi). Kasztelan był administratorem wszelkiego majątku państwowego, który obracano na utrzymanie ustroju grodowego.

Majątek ten wzrastał. Ażeby nie podwyższać nieustannie daniny, w czem ludność polska, wcale nie bogata, nie nastarczyłaby koniecznej potrzebie powiększania siły zbrojnej, utworzono majątki państwowe. Przyjęto za zasadę, że wszelka ziemia niczyja, przez nikogo jeszcze nie zagospodarowana, staje się własnością króla (początek królewszczyzn). Było takiej ziemi co niemiara, gdyż milami całemi ciągnął się jeszcze kraj pusty pomiędzy rzadkiemi osadami. Rzeczą kasztelana było wyciągnąć z tej ziemi jakieś pożytki (zwierzyna, futra, ryby, wosk i t. p), które należało obracać również na potrzeby grodów.

Wszelka tedy ziemia, królewska czy prywatna, przydzieloną jest do jakiejś kasztelanji. Obszar kasztelanji był bardzo nierówny. Gdzie grody stały gęściej, tam przydzielony do nich obszar gruntów bywał mniejszy. Jedna kasztelanja mogła mieć pod sobą ledwie kilka osad, inna kilkadziesiąt.

Danina grodowa oznaczona była na opole, a starszyzna opolna rozdzielała ją na rody, wspólnoty rodowe i osady. Rozdzielali, jak uważali sami za stosowne, w to kasztelan nie wdawał się; on znosił się tylko ze starszyzną i starszyzna była przed nim odpowiedzialną za dostarczenie państwu danin i świadczeń.

Kasztelanom całego państwa przewodzi wojewoda, wódz całego wojska, podlegający bezpośrednio samemu królowi.

Ustrój grodowy stanowi najstarszą naszą administrację państwową. Nie troszczy się ona o nic więcej, jak tylko o obronę wojskową państwa, jest tedy właściwie administracją wojskową. Zajmuje się gospodarstwem wyłącznie dla wojska.

Państwo ówczesne nie zajmuje się potrzebami społeczeństwa poza kwestją obrony od zewnętrznych nieprzyjaciół; na państwie ówczesnem nie ciąży żaden inny obowiązek. Skutkiem tego nie posiada też ono żadnych praw w żadnej dziedzinie życia zbiorowego poza kwestjami wojennemi.

Do jakiego stopnia państwo to nie wdaje się w żadne a żadne sprawy niewojenne, znać najdosadniej na tem, że nie trudni się ani nawet ściganiem zbrodniarzy. W razie zabójstwa przysługiwało rodom prawo zemsty, t. zw. krwina, według zasady: krew za krew, śmierć za śmierć. Ród, do którego zaliczał się zabity, dochodził sprawiedliwości sam sobie, a to w ten sposób, że każdy jego członek miał prawo, a nawet obowiązek zabić kogoś z rodu zabójcy; dopiero po dokonaniu „pomsty" krew pierwszego zabitego była zmyta. Takim sposobem atoli mściciel stawał się z kolei rzeczy także zabójcą, a któż mógł zapobiec, żeby od tego nie zaczęła się nowa „krwina", potem od nowej ofiary trzecia i czwarta i tak dalej bez końca! Toteż Kościół dążył do wyplenienia tego prawa i pod jego wpływem zamieniano pomstę krwawą na kary publiczne i na odszkodowania pieniężne (to drugie stanowiło karę niezmiernie dotkliwą w społeczeństwach prowadzących gospodarkę naturalną, gdzie o gotówkę było ogromnie trudno). Kościół nakłaniał władze królewskie, żeby zajęły się same ściganiem i karaniem zbrodniarzy i to stanowi najstarsze, pierwsze wdanie się państwa w sprawy społeczeństwa. Na Rusi nie udało się to aż do XV wieku! W Polsce już z początkiem XI wieku przyjmuje się, że zabójca może winę swą odkupić, składając t. zw. główszczyznę, okup za głowę zabitego jego rodowi. Niebawem dołączono do tego okup i dla państwa, opłatę t. zw. „winy" — na znak, że król sam również zbrodniarza karze. Potem wyznaczono kary więzienia i śmierci, ale to aż w następnym okresie administracji. Stopniowo rozwijało się państwowe sądownictwo karne, bardzo a bardzo powoli. Z początku nie było go wcale.

Na tym przykładzie widzimy, że w okresie tym brak jakiejkolwiek ingerencji państwa w sprawy społeczeństwa. Społeczeństwo ma swoją własną administrację, sprawowaną przez starszyznę rodów i Opola. Rządziło się samo, bez udziału władzy państwowej, która ograniczoną była do ustroju grodowego. Obok tego istniał niezależnie całkiem ustrój rodowy i opolny. Jeden nie miał nic do drugiego.

Społeczeństwo posiadało tedy samorząd nieograniczony, w którego zakresie władza królewska była bez znaczenia. Natomiast ta królewska władza była nieograniczoną w zakresie spraw dotyczących grodów, wojny i drużyn; w tej dziedzinie władze (starszyzny) społeczne nie posiadały najmniejszego znaczenia. Nie było zgoła mowy o żadnej ingerencji społeczeństwa w sprawy państwa.

4. Stosunek społeczeństwa do państwa

Siła zbrojna Polski miała się niebawem rozpaść. Wiadomo z historji, jak nieszczęsnym był koniec panowania Mieszka II, kiedy nieprzyjaciele zmówili się do okoła, a przytem wybuchły zwady w łonie dynastji piastowskiej. Skutek był taki, iż granice państwa uszczupliły się, a dynastja cała, wraz z królem (również zabitym) wyginęła. Zostało wprawdzie przy życiu jedno młodziuchne pacholę, Kazimierz, ale ten się nie liczył; oblatowany bowiem do zakonu Benedyktynów, nie mógł być żołnierzem, nie mógł dowodzić wojskiem, a zatem nie mógł też być królem. Jakgdyby więc całkiem już nie było Piastów.

Odkąd w roku 1037 zabrakło króla, nie miał kto zajmować się drużynami, boć kasztelanowie czynili to nie ze swojej mocy, a tylko z upoważnienia królewskiego, jako królewscy urzędnicy. Danina grodowa składana była nie na kasztelański rozkaz, lecz na królewski, a kasztelan wyręczał tylko osobę królewską. Nie było króla, nie było daniny grodowej! Nikt nie dbał o wyżywienie i potrzeby drużyn na grodach, więc drużynnicy . porozchodzili się, wracając do swoich rodów, z którego kto pochodził. Siła zbrojna państwa przepadła gdzieś od razu.

Niewolnicy z osad służebnych, nie mając nad sobą zwierzchniego pana, jakim był jedyny ich właściciel, sam król, stawali się faktycznie wolnymi — ale ta ich wolność równała się ogłodzeniu. Ziemia, na której ich osadzono przestała być królewską, skoro króla nie było i nie było rodziny królewskiej. Ta ziemia stawała się na nowo niczyją i każdy wolny mieszkaniec kraju miał prawo zająć ją na gospodarstwo dla siebie; a że ziemia osad służebnych była już zagospodarowana, przedstawiała przeto większą wartość i budziła pożądliwość sąsiednich rodów, które też nie omieszkały skorzystać z tego, że nie było właściciela, że to niczyje. Służebni znaleźli się zdani na łaskę i niełaskę sąsiednich wspólnot rodowych, a niebawem rozbiegli się.

Ludność niewolna, zwolniona od przymusu, przestawała pracować, a wolała iść na łatwiejszy chleb, na rabunki! Jeżeli gdzieś przywiązała się do pracowitego życia, a szczęśliwym trafem ziemia nie była jej zabrana, produkowała tyle, ile potrzebowała na własne utrzymanie, ale nic więcej. Choćby przeto drużynnik najprzywiązańszy był do swego grodu, wkrótce znalazł się tam bez żywności i nie miał zaopatrzonych żadnych potrzeb. Drużynnikom zabraknie wnet strzał, grotów i nie dostaną niczego dla swych koni; czyż mogą pozostać na grodzie?

Wobec takich okoliczności musiał w krótkim czasie po zabiciu Mieszka II, rozprządz się ustrój grodowy, a zatem cała administracja państwowa polska, i w następstwie tego cała państwowość polska.

Koniec dynastji stał się końcem państwa! Czyż ludność nie mogła nowej powołać dynastji, a nawet choćby bez dynastji czyż nie mogła sama sprostać zadaniom administracji państwowej?

Nie wiemy, czy mogła, ale to wiemy, że nie chciała. Ludność zachowała się wobec upadku państwa biernie, bo przedtem zachowywała się biernie wobec organizacji państwowej. Było to bowiem państwo społeczeństwu narzucone.

Każdy wie, że państwo może pochodzić z woli społeczeństwa, ale tez może istnieć wbrew jego woli. Naprz. niedawno istniały na polskiej ziemi trzy państwa zaborcze wbrew naszej woli, narzucone nam przemocą.

Może atoli być społeczeństwu narzuconą państwowość nie koniecznie obca, lecz także rodzima, nie koniecznie wroga, owszem, swoja i bardzo życzliwa, ale nie z państwowych zabiegów społeczeństwa wyrosła. Historja wszystkich a wszystkich narodów poucza, że z początku u żadnego państwowość nie rozwijała się z organizacji społecznej, lecz bywała narzuconą przez książąt, po pewnym czasie przez ten ród książęcy, któremu najlepiej się powiodło, przez dynastje. Tak też było w Polsce. Popiele, następnie Piastowie, powiększali swą siłę zbrojną, urządzali sobie kasztelanje sami własnemi zabiegami, narzucając tę polską państwowość polskiemu społeczeństwu. Społeczeństwo troszczyło się o tę państwowość o tyle, o ile było do tego przymuszone. Jedyną spójnię stanowiły starszyzny opolne, rozdzielające daninę grodową, co czyniono z musu, bo inaczej kasztelan z pomocą drużynników byłby ją sam wybierał, a to byłoby dla Opola i dla rodów niedogodniejsze.

Starszyzny Opola musiały dostarczyć daniny grodowej, ale głosu w sprawach ustroju grodowego nie miały — więc się też tym ustrojem nie zajmowały. Nawzajem kasztelan poprzestawał na odebraniu daniny, a poza tem nie obchodziło go n!c a nic, co się dzieje w opolu.

Społeczeństwo, od spraw państwowych dalekie, nie mające z niemi nic do czynienia, nie umiało wykrzesać z siebie ustroju państwowego, ani nawet tego nie próbowało. Pozostało zupełnie biernem wobec spraw państwowych. Państwo pierwszych Piastów było społeczeństwu narzucone — chociaż swoje, polskie, rodzime.

Jest jeszcze inny rodzaj państwa społeczeństwu narzuconego, a mianowicie rozbieżność społeczeństwa a państwa, a zatem przeciwieństwo pomiędzy jednem a drugiem. Tej rozbieżności historja polska nie zna; stanowi ona natomiast treść całej niemal historji rosyjskiej.

Państwo społeczeństwu narzucone może tedy być albo rozbieżne z niem, albo zgodne z niem, bo nie sprzeciwiające się interesom społeczeństwa, ale i w tym wypadku zaczyna się od bierności społeczeństwa wobec państwa — dopóki społeczeństwo państwowo nie dojrzeje.

Skoro tylko społeczeństwo państwowemi sprawami zainteresuje się, zaczyna się wkrótce walka społeczeństwa o wpływ na państwo, która w rozmaitych krajach rozmaicie przebiega i rozmaicie się kończy. W społeczeństwach zdrowych kończy się ona czwartą, najwyższą formą stosunku społeczeństwa do państwa, mianowicie wytwarza się państwo na społeczeństwie oparte. W tej-to formie obracała się historja polska.

Przez zamieszki i nieporządki po upadku dynastji nauczyło się społeczeństwo cenić porządki państwowe. Ponieważ nie było żadnej siły zbrojnej, napadli na Polskę Czesi i w straszliwym łupieżcym najeździe splądrowali Polskę aż do Gniezna. Ta klęska, ta ruina całego gospodarstwa krajowego pouczyła społeczeństwo, że siła zbrojna potrzebna jest nietylko dynastji do panowania, ale tez społeczeństwu dla bezpieczeństwa i do spokojnej pracy, do spokojnego dorabiania się. Bez wojska niema gospodarstwa ![1]

Radość panowała w całym kraju, kiedy Kazimierz Mnich otrzymał dyspensę papieską i mógł zasiąść na ojcowskim tronie (1040 — 1058). Ludność niewolna wracała chętnie na swe miejsca, bo dostawała znów bezpieczne utrzymanie; wracała też znaczna część drużynników od gospodarstw rodowych. Nazwano Kazimierza Odnowicielem i słusznie; ale do odnowienia państwa przyczyniało się całe społeczeństwo, pouczone doświadczeniem, jak-to bez organizacji państwowej nie jest się pewnym jutra, ale też już za syna i następcy Kazimierza, za Bolesława Śmiałego (1058—1079) zaczyna się walka społeczeństwa o wpływ na państwo, walka o ingerencję.

We wszystkich krajach walkę tę rozpoczyna Kościół, a potem dopiero kroczy jego śladem możnowładztwo świeckie, następnie inne stany. W Polsce zaczęło się to od sporu biskupa krakowskiego Stanisława Szczepanowskiego (kanonizowanego w r. 1254) z królem Bolesławem Śmiałym o to, żeby Kościół miał prawo otrzymywać i przyjmować testamentowe zapisy dóbr. Jak wiadomo, sprawa skończyła się klątwą, a potem zabójstwem biskupa, wreszcie wygnaniem króla-zabójcy.

Za następców jego, Władysława Hermana (1081—1102) i Bolesława Krzywoustego (1102—1138) wre walka o jedność polityczną Polski przeciw systemowi dzielnicowemu, który jednak w końcu zwycięża. Testament Bolesława Krzywoustego ustanawia podział państwa na dzielnice. Jestto punkt zwrotny w dziejach administracji polskiej, bo w okresie dzielnicowym wytworzyło się niejedno. co zostało już na zawsze.

5. Zmiany okresu dzielnicowego

Wielmożowie, czyli możnowładzcy, posiedli już stanowczy wpływ na sprawy państwa, a oni oświadczyli się za dzielnicami. W roku 1141 odbył się w Łęczycy pierwszy polski wiec. Był to z razu zjazd książąt i wielmożów, duchownych i świeckich. Zjechali się wszyscy książęta piastowscy z żonami, i również księżniczki piastowskie z wdową po Krzywoustym na czele; zjechali się biskupi, opaci, wojewoda, kasztelanowie i dostojnicy dworscy. Ten wiec rozstrzygnął wszystkie sprawy dynastyczne i kazał przystąpić niezwłocznie do wyznaczania granic dzielnicowych. Potem zwano wiecami zjazdy sądowe, gdy książę na sądy przyjechał; później także już bez obecności księcia. Wiece odbywały się tylko w wiekach średnich, potem zanikły. Dopiero za naszych niemal czasów wznowiono tę nazwę, oznaczając nią tłumne zebrania w sprawach politycznych.

W pierwszym owym wiecu brał udział jeden tylko wojewoda, jaki pozostał po Bolesławie Krzywoustym. Skoro było odtąd kilku książąt panujących, każdy miał swoją osobną drużynę, i ustanawiał nad nią wojewodę. Było tedy skutkiem podziału dzielnicowego tylu wojewodów, ile było księstw.

Znaczenie kasztelanji zmieniło się, przestawały być kośćcem organizacji wojskowej. Gdy bowiem po owej zawierusze po Mieszku II rozprzęgła się siła zbrojna pierwszych Piastów, Kazimierz Odnowiciel nie wznawiał ustroju grodowego w poprzedniej pierwotnej formie. Siłę zbrojną zaczęto opierać stopniowo na nowej podstawie, mianowicie na tem, że książę z ziemi niczyjej, stanowiącej własność państwa (którą tedy książę mógł szafować) czynił nadania, zobowiązując tego, kto nadanie otrzymał, do służby wojskowej w razie potrzeby. Nazywało się to nadaniem „na prawie wojskowem" (jure militari). Wytwarzała się warstwa rycerska, z której powstawali często nowi wielmożowie.

Pług i miecz łączą się w Polsce w jednem ręku skutkiem tej zmiany, podczas gdy dotychczas zajęcia gospodarskie oddzielone były od wojskowych. Pod koniec XII wieku i w pierwszej połowie XIII, zmieniał się wogóle u nas ustrój społeczny, zmieniały się stosunki ekonomiczne a skutkiem tegoż stosunki wzajemne warstw społecznych. Życie rozwijało się, stawało się zawilszem, toteż dawna prymitywna administracja nie mogła już wystarczyć.

Z dawnych osad służebnych wytwarzała się zwolna warstwa rzemieślnicza na podegrodziach, t. j. w osadach tuż pod grodami. Powstawały osady targowe, najwcześniej w dobrach duchownych, bo przy kościołach najłatwiej było o gromadniejsze zjazdy. W osadach targowych poczyna się wytwarzać polski stan kupiecki i rzemiosła pośród ludności także rodzimej polskiej, nie wywodzącej się od „służebnych".

Organizacja rodowa, która niegdyś była wszystkiem, traciła coraz bardziej znaczenie ekonomiczne; chociaż wspólnoty rodowe istniały jeszcze gdzieniegdzie, skazane już były na zanik.

Nowe formacje społeczne Polski ku połowie XIII wieku nie dały się ująć w formy administracji opolnej, ni kasztelańskiej. Ponieważ wycofywano się licznie ze wspólnot rodowych, a urządzano się na własności osobistej, indywidualnej, powstawały trudności i niedokładności w przestarzałej administracji. Dla przykładu przytoczmy choćby tę okoliczność, jak to coraz więcej osób mogło zasłaniać się od danin grodowych tem, że płacą książęciu daninę wojenną krwią własną i mieniem na wojnie. Musiano się bowiem utrzymywać na wyprawie wojennej kosztem własnym, dostarczając nadto ze swego broni i konia. Mieli więc słuszność, że dają więcej, niż wymagała dawna danina grodowa i za cóż jej jeszcze od nich wymagać?!

Obszar jednostki administracyjnej musiał się zwiększyć, żeby mogli zmieścić się na nim obok chudopachołków także wielmoże.

Zanim atoli zdołała wyrobić się nowa administracja, spadł na Polskę w r. 1241 najazd mongolski (tatarski), powtórzony w r. 1259, poczem nastąpiły jeszcze dalsze, lecz już słabsze.

Dzielnice najazdami dotknięte (aż po Lignicę i Łęczycę mniej więcej) zamieniły się niemal w pustynie. Nie zostało tam ni śladu z pomyślnych zawiązków miast, grody i kościoły zburzone, spalone i zniszczone doszczętnie wszelkie gospodarstwo. Klęska była tem cięższa, że Tatarzy brali mnóstwo jeńca, uprowadzając go i wysyłając na wschodnie targowice niewolników. Powiedziano o Tatarach, że trawa nie rosła, którędy oni przeszli. Całe okolice stały się bezludne, a własność bez dziedziców. Przy takiem opustoszeniu i wyludnieniu przepadał cały porządek i rwała się wszelka organizacja. Cofaliśmy się o jakie sto lat od jednego zamachu.

Władza książęca musiała zająć się sprawą osadnictwa, skoro nagle przybywało tyle ziemi niczyjej, do której nawet nikt się nie zgłasza. Teraz bardzo łatwo było o hojne nadanie książęce, a książę oczywiście nie dawał ziemi inaczej, jak na prawie wojskowem.

Pozostali przy życiu członkowie rodowego ujazdu byli po najazdach tatarskich zbyt nielicznymi, żeby cały ujazd obrobić; tem bardziej brakło rąk do pracy przy własności indywidualnej. Szukano tedy dzierżawców i przesadzano się wzajemnie w podawaniu im jak najlżejszych warunków. Powstała w Polsce nowa warstwa społeczna; są to przodkowie ludu wiejskiego w Polsce.

Nie starczyło jednakowoż dzierżawców swoich, i zaczęto sprowadzać ich z Niemiec.

Osadnictwo niemieckie zaczęło się już przedtem na Śląsku, bo dzielnica ta wyludnioną była i wielce zubożałą skutkiem częstych najazdów czeskich. Książęta śląscy pierwsi odczuli brak osadnika rolniczego i zaczęli sprowadzać go z Nremiec. Nadawali ziemię tym przybyszom nie na prawie wojskowem; nie wymagając niczego prócz czynszu dzierżawnego. Pierwsza wzmianka o niemieckich osadnikach na Śląsku pochodzi z roku 1175.

Powstał w Niemczech osobny zawód przedsiębiorców emigracyjnych do Polski, którzy robili majątki na zakładaniu osad niemieckich zrazu na Śląsku, a potem i w dalszych prowincjach polskich. Zwano ich osadźcami. Osadźca stawał się dziedzicznym „sołtysem" osadzonej przez siebie wsi. Dostawał szóstą część gruntów tej wsi, prawo do części opłat i grzywien sądowych, nadto monopol karczmy i młyna. Sołtys obowiązany był za to do służby wojennej konno, lecz nie koniecznie osobiście; mógł dać zastępcę.

Osadnicy wolni byli od wszelkich świadczeń wojennych, jak wogóle od wszelkich powinności względem ustroju państwowego w Polsce. Rządzili się sami swem niemieckiem prawem; sami się sadzili; posiadali całkowitą autonomję (jak ludność rodzima w Opolu, lecz bez obowiązków opolnych).

Przybysze, zebrani z różnych stron, nie mogli organizować się rodowo, lecz tylko na podstawie prostego sąsiedztwa, na podstawie przynależności do pewnej osady. Niemieccy osadnicy zwali taką organizację „Gemeinde", z czego powstał potem wyraz polski „gmina".

Pomiędzy ludnością polską własność rodowa należała już pod koniec XlI wieku do wyjątków, a skoro indywidualną własność można było przekazywać i sprzedawać (bo się nikogo z krewnych nie krzywdziło przez to, skoro to nie była ich współwłasność), więc też coraz częściej sąsiadowali z sobą dziedzice nie spokrewnieni. Przez zmiany posiadaczy musiał się ujazd zamieniać stopniowo w organizację, obojętną na pochodzenie rodowe, opartą na prostem sąsiedztwie. Tak więc stosunki polskie zmierzały również do wytworzenia gminy — osadnictwo zaś obce przyspieszyło wytworzenie się tego nowego pojęcia administracyjnego.

Niebawem poczęły powstawać na Śląsku ustroje gminne miejskie, także przez niemieckich osadników. Najstarsze prawo miejskie w Niemczech — magdeburskie — pochodzi z roku 1088. Przeniósł je książę wrocławski Henryk Brodaty (był także Wielkim Księciem krakowskim w latach 1237 i 1238) na śląską osadę targową, Złotorję w r. 1211 i odtąd nazywano organizowanie miast według wzorów niemieckich osadzaniem (czyli lokacją) na prawie magdeburskiem (którego odmianą było chełmińskie).

Niemcy miast nowych ani na Śląsku, ani potem nigdzie w Polsce nie zakładali. Osiadali w osadach, wyposażonych przez książąt w prawa targowe i stanowiących już zawiązki miast polskich — i przez swoje osadnictwo nadawali im nowe cechy, dzięki odrębności prawa „magdeburskiego”. A prawo to było tak wygodne w porównaniu z wymaganiami ogólnego krajowego prawa polskiego, iż czysto polskie miejsce osady, nie posiadające zgoła niemieckich osadników, ubiegały się u księcia o nadanie „magdeburgji". Zanim tedy osady polskie targowe zdążyły przetworzyć się w miasta i wytworzyć rodzime polskie prawo miejskie, nadeszła gotowa rzecz cudzoziemska, tamując przyrodzony rozwój prawa polskiego. A było to także skutkiem najazdów mongolskich. Po drugim najeździe mongolskim trzeba było Kraków nawet „osadzać" na nowo, a że polskiego osadnika być nie mogło, bo polska ludność zmalała ogromnie, więc spowadzono nowych mieszczan do stolicy Polski z Niemiec.

Nastały prawdziwie złote czasy dla niemieckich osadników. Po straszliwem wyludnieniu zaczęli napływać do Małopolski tysiącami. Samorząd gmin wiejskich okazał się dogodnym również dla właściciela ziemi, zdejmując z niego wszelkie troski i kłopoty o tych przybyszów, z którymi tyle tylko miał do czynienia, ile czynsz od nich wybierał, a i to robił za pośrednictwem sołtysa. Toteż zaczęto wsie polskie przenosić umyślnie na „prawo niemieckie”.

Umowa o dzierżawę, czyto z polskim dzierżawcą, czy to z niemieckim, była zawsze na czas nieograniczony, z tym domysłem, że ma być wieczystą, dziedziczną. Tak też bywało z reguły. Później powstały szczegółowe przepisy co do warunków rozwiązania dzierżawy.

Tak więc żywioł polski utracił dużo ziemi po najazdach tatarskich, a ziemia ta przechodziła w ręce niemieckie — nieprzyjacielskie, jak się to wkrótce miało okazać. Osłabieni byliśmy na wewnątrz, a jeszcze bardziej na zewnątrz, bo skutkiem najazdów tatarskich księstwa polskie utraciły do reszty siłę polityczną i nawet wszelkie polityczne znaczenie w świecie. Można bez przesady powiedzieć, że popadaliśmy w zupełną nicość polityczną.

Śląsk już się niemczył. Niebawem trzeba było bronić się z orężem w ręku, żeby się to samo nie stało z całą Polską i żeby Polska nie popadła w zależność od Niemiec, lub od zniemczałych Czech.

Wydobycie Polski z nicości politycznej dokonało się dzięki tejże krainie, z której państwo piastowskie powstało i urosło: na Kujawach. Można powiedzieć, że Kujawiacy dwa razy Polskę zrobili. Książe Bolesław Pobożny kaliski był księciem wyjątkowym. On pierwszy zrozumiał potrzebę, żeby dzielnice zrosły się na nowo i stał się księciem-przodownikiem stronnictwa, zmierzającego do połączenia dzielnic. On też pierwszy pośród Piastów wzniósł się do pojęcia narodowości i państwa narodowego. Będąc opiekunem Przemysława Pogrobowca, dziedzica księstw gnieźnieńskiego i poznańskiego, nietylko nic nie uronił z tego dziedzictwa, ale jeszcze się wystarał, że temuż Przemysławowi zapisał Pomorze książę gdański, Mestwin i wreszcie, sam synów nie mając, czyni tegoż Przemysława i swoim także spadkobiercą. Kiedy w r. 1279 Bolesław kaliski zmarł, stawał się Przemysław księciem gnieźnieńskim, poznańskim, kaliskim i niebawem gdańskim. Dzięki temu mógł wznowić królestwo polskie, koronując się w roku 1295 w Gnieźnie.

Nie posiadał atoli Przemysław Małopolski. Tam stał na czele obozu narodowego drugi książę ze szkoły politycznej Bolesława kaliskiego, zięć jego, Władysław Niezłomny, zwan dla małego wzrostu Łokietkiem. Obóz niemiecki utworzył przeciw niemu koalicję, złożoną z Brandeburgji, Czech i z niemieckich miast w Polsce. Narzędziem tej koalicji, a zarazem głową jej na zewnątrz, był król czeski Wacław, który wkrótce wystąpił sam z uroszczeniami do tronu polskiego. Wojsko czeskie obsadziło wszystkie grody i ważniejsze miejsca w Małopolsce. Zaprowadzono rządy wojskowe.

Od księcia Bolesława Pobożnego kaliskiego zaczyna się w Polsce budowa państwa opartego na społeczeństwie, boć ta państwowość, którą przedstawiali osobami swemi Przemysław i Władysław Niezłomny, była wytwarzaną wolą społeczeństwa, ofiarnością jego, krwią i trudami, jako państwo narodowe. Walka o wpływ społeczeństwa na państwo kończyła się już u nas, gdy w tem spadły na Polskę... rządy wojskowe i na dobitkę wojska obcego. Ktokolwiek chciałby w owym czasie narzucić Polakom przemocą jakiekolwiek formy państwowe, nie wyłaniające się z samegoż polskiego rozwoju społecznego, wywołać musiał walkę — a cóż dopiero, gdy miały być społeczeństwu narzucone cudzoziemskie rządy wojskowe?

Panowanie króla czeskiego w Polsce było tego rodzaju, iż stanowiło po prostu najazd. Wacław koronował się nawet na króla polskiego, ale ani to nie wprowadziło zmiany w rządach wojskowych, lecz rozzuchwaliło jeszcze bardziej rządzących. Te rządy zapisane są w historji, jako urzędowe bezprawie, złożone z dokuczliwości i łupienia ludności.

6. Zawiązki nowej administracji

Kiedy podczas okresu dzielnicowego każdy książę urządzał sobie dwór monarszy według swej możności i ustanawiał urzędy w swem państewku takie same, jakie niegdyś bywały w całem państwie, musiał się z tego wyrobić po pewnym czasie samą siłą rzeczy podział terytorjalny Polski na województwa. Stało się to siłą faktów, bez jakichkolwiek obmyślań i sztucznych postanowień. Wojewodę miał książę dzielnicowy jednego, ale kasztelanów kilku, stosownie do liczby grodów w swem księstwie; i potem też przypada kilku kasztelanów na województwo.

Wojewoda zastępuje księcia nietylko na wojnie; staje się wyręczycielem księcia we wszystkiem, oczywiście z polecenia książęcego. Ta wszechstronność urzędu, lecz wymagająca na każdym kroku wyraźnego zlecenia, sprawiła, że wojewoda mógł zajmować się wszystkiem, ale nigdy nie było wiadomem, czy coś należy do jego zakresu władzy, bo zakres ten mógł być każdej chwili rozszerzony i ścieśniony, stosownie do woli księcia. Z tej niepewności i chwiejności nastąpić musiał wreszcie ten skutek, że urząd wojewodziński tracił znaczenie w administracji państwowej, a stawał się raczej dworskiem dygnitarstwem. W końcu wojewoda utracił niemal cały zakres działania. Książę mógł bowiem każdej chwili zlecić komu innemu to samo, co wczoraj zleconem miał sobie wojewoda. Nie było takiego rodzaju spraw, w których każdy wiedziałby z góry i napewno, że będzie musiał zwrócić się z tem do wojewody. Później dopiero, znacznie później, ustalono te wypadki; ale obejmowały one prawdziwie już same tylko strzępy dawnej władzy wojewodzińskiej. Została tylko wojewodzie na zawsze wysoka pozycja w państwie i w społeczeństwie; wojewodowie są zawsze najwyższymi dostojnikami.

Urzędnikami administracyjnymi pozostali długo kasztelanowie. W ciągu wieku XIII, pole ich działania stawało się coraz rozleglejszem, tak dalece, iż posiadają już podwładnych urzędników, którymi się wyręczają i których sami mianują. Są to włodarze w sprawach gospodarskich i ściśle administracyjnych, sędziowie w związanem z tą administracją sądownictwie, tudzież wojscy w sprawach wojskowych (pierwsze znaczenie wyrazu „wojski" od „wojsko"). Sam zaś kasztelan trzymał się coraz bardziej dworu książęcego, jako doradca i dostojnik dworski.

Tylko co do Małopolski możemy odpowiedzieć na pytanie, ile było kasztelanji pod koniec okresu dzielnicowego, więc mniej więcej około roku 1280. Nie powiodło się dotychczas ustalić tej kwestji co do Wielkopolski, poprzestajemy tedy na wyliczeniu kasztelanji małopolskich, których było 16: Biecz, Brzesko, Chrzanów, Czchów, Kraków, Lublin, Małogoszcz, Połaniec, Radom, Sandomierz, Sącz, Sieciechów, Wiślica, Wojnicz, Zawichost, Żarnowo. Zawichostu i Żarnowa nie obsadzano już w drugiej połowie XlII wieku; stawały się te kasztelanie zbędnemi. Być może, że były jeszcze inne, które wcześniej zaniknęły.

Niektóre z tych kasztelanji są drobne, inne wcale znaczne. Przy znaczniejszej nierówności okręgów kasztelańskich musiała też administracja cierpieć na wiele nierówności; różnice urzędowania wynikały z różnic oddalenia choćby w czasach nie znających sposobów na ustalenie szybkiej komunikacji. W pewnych stronach kraju następowało zbytnie administracji rozdrobnienie, gdy tymczasem zmienione czasy wymagały koniecznie obszerniejszych okręgów, takich, w których zmieściłby się i wielmoża i chudopachołek — jak to powyżej już zaznaczono. Należało koniecznie skupiać pewne okręgi w większe całości.

Wiemy, że kasztelan był zarazem zawiadowcą majątku państwowego, wyznaczonego na potrzeby jego grodu. Gospodarka państwowa zmieniała się gruntownie w miarę, jak gospodarstwo naturalne przechodziło w pieniężne, gotówkowe, tudzież skutkiem wprowadzania wsi samorządowych, a zwłaszcza nowo zakładanych osad na prawie niemieckiem. W samych posiadłościach państwowych (książęcych) pozakładano najwięcej takich wsi, a ponieważ osada tego rodzaju podlegała samemu wprost władcy i do ustroju grodowego nie liczyła się, więc przez to samo ustrój ten rozluźniał się, a w końcu wprost rozbijał się. Do gospodarki państwowej wchodziły nowe czynniki, które nie dały się pomieścić w dotychczasowej organizacji grodowej.

Długo istniały obok siebie obydwa rodzaje gospodarki państwowej, a zatem nieuchronnem było zamieszanie. Z jednej strony stara gospodarka kasztelańska (włódarska), oparta głównie na gospodarstwie naturalnem a oparta o władzę kasztelańską, gospodarka podupadająca z roku na rok; z drugiej strony gospodarka oparta na czynszach od dzierżawców pobieranych, administrowana przez sołtysów czynsze wybierających, a pozbawiona jeszcze wyższej nad sobą władzy administracyjnej. Osady samorządne, gminy nowego typu, wyłączone były, jakby wyrwane ze związku kasztelańskiego, z grodowego ustroju, a nie zorganizowane jeszcze w żadne inne związki administracyjne.

W roku 1290, spotykamy się w Sandomierskiem z próbą ustanowienia osobnego urzędnika gospodarczego na całe księstwo sandomierskie. Zwał się w języku urzędowym, t. j. po łacinie: „provisor". Musiał mieć jakichś podwładnych, ale nie dochowały się o tem żadne wiadomości. Ten „prowizor" stał obok wojewody, którego godność nie przestawała istnieć. W Sandomierskiem odjęto tedy wojewodzie władzę nad kasztelanami, przynajmniej o tyle, o ile ci kasztelanowie byli urzędnikami gospodarczymi, zawiadowcami majątku państwowego. W sprawie dochodów od osad czynszowych, od gmin „na prawie niemieckiem", był, boć musiał być, zwierzchnikiem sołtysów. Z urzędu „prowizorskiego" mogła była wyłonić się administracja specjalna, skarbowa, co byłoby znacznym postępem, a dobry przykład byłby naśladowany w innych ziemiach polskich.

Równocześnie powstawało zagadnienie, kto ma reprezentować wobec księcia (wkrótce wobec króla) to społeczeństwo, które dobiło się wpływu na państwo? Sprawa ta rozwiązywała się sama skutkiem zbiegu okoliczności historycznych: Ponieważ rozdrobnieni piastowscy książęta stawali się coraz bardziej zależnymi od społeczeństwa, którego wpływ na sprawy państwa zwiększał się szybko, stawało się tedy mianowanie wojewodów i kasztelanów właściwie potwierdzaniem życzeń ludności co do obsadzania tych urzędów. Książe, nie chcąc narażać się ludności, mianował zazwyczaj tych, których wskazywała wola ogółu osób, posiadających wpływ w sprawach państwowych i publicznych wogóle. Stawali się przeto wojewodowie i kasztelanowie faktycznie coraz bardziej reprezentantami społeczeństwa wobec państwa, wobec księcia — nie przestając jednakże być wykonawcami praw książęcych wobec ludności, wykonawcami każdego zlecenia monarszego. Zanosiło się w tym składzie rzeczy w urzędach wyższych na skupienie w jednem ręku pierwiastka rządowego i samorządowego. Było to zadatkiem nieocenionego przymiotu administracji, a mianowicie jej jednolitości.

W tych dwóch kierunkach byłaby się administracja polska rozwijała, uzupełniając się w szczegółach samą siłą bezwładności i praktyką życia — gdy wtem uderzył w ten niewykończony gmach taranem system administracji obcej, społeczeństwu wrogiej.

Zarząd kraju odjęty został całkiem Polakom, a powierzony urzędnikom królewskim wojskowo-administracyjnym, zwanym starostami. Wszystkie grody poobsadzane były czeskiemi załogami, których przywódcy, czescy starostowie owi, wyposażeni byli zarazem we władzę administracyjną. Oni wybierali podatki, daniny, i wykonywali sądownictwo w sprawach zastrzeżonych sądownictwu królewskiemu.

Równocześnie pozbawiono urzędy polskie ich zakresu władzy, a w znacznej części pozostawały one nawet nieobsadzone. Przez cały czas panowania Wacława nie było np. w Krakowie całkiem sędziego! Po koronacji (po roku 1300) nie było w Małopolsce ani wojewodów, ani kasztelanów, ani sędziów, ani nawet podsędków. Wszelka władza przeszła na starostów, którzy pilnowali tego, co się należało państwu od społeczeństwa, ale zgoła nie troszczyli się o obowiązki władzy rządowej wobec społeczeństwa.

Była to administracja jednostronna, powołana do wyzyskiwania kraju. Wracaliśmy do państwa narzuconego społeczeństwu, i to w sposób taki, iż groziła rozbieżność państwa a społeczeństwa. Administracja czeska była tylko środkiem do utrzymania samowładztwa monarchy nad społeczeństwem. Taka forma rządów stanowiła dla Polaków już wówczas przeżytek, i do tego przeżytek znienawidzony.

Władza czeskich starostów była wielka i rozległa, bo Wacława nie było w Polsce, chciał Polską rządzić z daleka, z Czech — a zatem potrzebował zastępców całkowicie sobie oddanych. Król przebywający z daleka musiał mieć swoich ludzi, powierników swoich, na miejscu; ponieważ zaś ci nie mogli z każdą sprawą odnosić się do Pragi i czekać, aż stamtąd nadejdzie decyzja, więc musieli mieć władzę wyjątkowo znaczną, bardzo rozległą. W ich ręku musiała spocząć przedewszystkiem wojskowa obrona panowania czeskiego nad Polską, a obok tego całkowity zarząd kraju, żeby nie mogli paraliżować ich władzy urzędnicy nieprzyjaźnie usposobieni względem czeskich rządów, zwolennicy Władysława Niezłomnego (Łokietka). Łatwo zrozumieć, że Wacław czeski nie chciał i nie mógł oprzeć administracji Polski na wojewodach ni kasztelanach, reprezentantach społeczeństwa.

Po ustąpieniu Czechów z Polski, znika też na razie urząd starosty — lecz tylko na razie. Niebawem okazało się, że Władysław Niezłomny i Kazimierz Wielki także potrzebują urzędników, którzyby nie byli zarazem reprezentantami społeczeństwa, lecz wyłącznie urzędnikami królewskimi, bo państwo ich było za duże (w porównaniu z dawnemi dzielnicowemi księstwami), żeby się można było obejść bez wyręczycieli, zawisłych bezpośrednio od każdego skinienia królewskiego. A przytem trzeba było uporządkować gospodarkę w dobrach państwowych (królewskich).

Za Władysława Niezłomnego pojawiają się urzędnicy, zwani po łacinie rozmaicie: gubernator, rector, tutor — które to nazwy oznaczały mniej więcej to, co w polskim języku przejęty następnie tytut gubernatora. Jest on potrzebny, gdy zanosi się na dłuższą nieobecność królewską. W r. 1325 pojawia się nazwa nowa; capitaneus. Książę kujawski zapowiedział, w owym roku miastu Solcowi, że gdy będzie oddalony na dłuższy czas, może tam dla wykonywania swych praw przysłać swego „kapitana”. Niebawem pojawiają się i w Koronie, t. j. pod bezpośredniem panowaniem króla, urzędnicy zwani „capitanei" i nazwa ta wypiera wszystkie inne, a na polskie przetłumaczono ten tytuł: „starosta". Zapewne dlatego, że nowi ci urzędnicy na wzór starostów czeskich byli urzędnikami wyłącznie i ściśle tylko królewskimi; zresztą poza tem był to całkiem inny urząd, pomimo takiej samej nazwy.

Starostów ustanawiał król tylko w Wielkopolsce, bo w Małopolsce ich nie potrzebował; tak Władysław Niezłomny bowiem, jak i syn jego Kazimierz Wielki, przebywali po większej części w Małopolsce, rzadko w Wielkopolsce. Toteż tam ustanowiono w pierwszej połowie XIV wieku starostów: wielkopolskiego, kujawskiego, sieradzkiego, dobrzyńskiego, łęczyckiego, nakielskiego. Później dopiero powiększyła się ich ilość. Przez cały czas panowania Władysława Niezłomnego i Kazimierza W. (1306—1370) jest w całej Małopolsce jeden tylko starosta, w Sączu, a to ze względu na graniczność tego grodu i odrębne warunki osadnicze podkarpackich stron.

Starostowie wielkopolscy są „generalnymi", są rządcami całych prowincji i mają pod sobą więcej grodów, np. sieradzki trzy grody, a kujawski aż sześć. Otrzymują oni pełnię zastępczej władzy za króla; pierwotnie byli oni jedynymi sędziami a dopiero później część władzy sądowej przeszła na sędziego i podsędka przy każdem starostwie. Ściganie przestępstw z urzędu należy do starostw i zawsze przy nich pozostało. Tak było w dzielnicach wielkopolskich od początku.

Od początku też należy do starostów zawiadywanie dobrami państwowemi. Kasztelanowie tracą ten zakres czynności. Kasztelanje były za drobne, żeby uczynić zadość wymaganiom gospodarstwa w tych nowych warunkach, o których była mowa wyżej. Starostwo obejmujące kilka kasztelanji, inaczej mogło się urządzać. Kasztelanowie nie chcieliby zostać ich podwładnymi, boć to byli wielcy dostojnicy królewscy i przedstawiciele społeczeństwa zarazem wobec tronu i nie mogło być mowy o tem, żeby kasztelan wyręczał starostę generalnego we swej kasztelanji, która stanowiła starostwa cząstkę. Było to zresztą niepożądane i niemożliwe częstokroć. Niepożądane, bo wiodłoby do sporów pomiędzy starostą, prostym urzędnikiem, a kasztelanem, który był dostojnikiem i w hierarchji społecznej stał bez porównania wyżej. Niemożliwem bywało to często z powodu zbyt małego obszaru niejednej kasztelanji. Najbardziej zaś utrudniałby tego rodzaju administrację wielce nierówny obszar kasztelanji.

Kasztelan nie miał nigdy swego określonego ściśle uposażenia. Za czasów ustroju grodowego żywił się przy grodzie; uposażenie kasztelanji było zarazem uposażeniem kasztelana. Pola do nadużyć, ani nawet do nieporozumień z tego powodu nie było, póki trwało gospodarstwo naturalne. Kasztelan, który miał na grodzie swoim stosy grotów czy tarcz, pełne piwnice miodu i ryby suszonej i t. p. dla siebie i swej rodziny, cóż miał sobie z tego przywłaszczać? Więcej nie jadał przez to, że był kasztelanem, a nie było zgoła kupców, którzyby od niego chcieli coś wykupić! Mogło się to zmienić na gorsze przy gospodarce pieniężnej dopiero. Przy obrachunkach gotówkowych trzeba było ściśle rzecz określić, bo inaczej przy największej uczciwości nie byłoby porządku, który musi być fundamentem wszelkiego gospodarstwa.

Wydzielono tedy kasztelanowi z majątku grodowego część, która miała odtąd służyć jemu samemu, póki urząd sprawuje; reszta zaś miała służyć wyłącznie skarbowi królewskiemu — i tę poddano starostom. Kasztelanowie przez jakiś czas sprawowali jeszcze władzę sądową w pewnych wypadkach, ale potem i to poszło w zapomnienie. Pozostało im jednakże uposażenie dostatnie, tytuł wysoki j wpływ polityczny, bo nie przestali nigdy być dostojnikami państwa.

W Małopolsce także usunięto kasztelanów od gospodarstwa dobrami państwa, a ustanowiono do tego wielkorządców królewskich, którzy podzielili sobie swój obszar na okręgi mniejsze, zwane podrzędztwami. Były to urzędy ściśle gospodarcze, skarbowe, jakby ciąg dalszy urzędu prowizorskiego, który przez pewien czas istniał w Sandomierskiem. Teraz zwano ich po łacinie prokuratorami (dotychczas po klasztorach tytułują tak gospodarzy). Urzędy te były tylko w Małopolsce.

Podrzędztwa były następujące: Kraków, Wiślica, Żarnów, Biecz, Niepołomice, Korczyn, Proszowice, Wojnicz, Sącz Stary.

Wielkopolscy starostowie objęli zarząd grodów od kasztelanów. W Małopolsce powstał na grodach osobny urząd burgrabiów, do których należała tylko sama obrona grodu, wojskowa strona przedmiotu, bo zarząd dóbr grodowych był przy podrzędztwie.

Ponieważ w Małopolsce nie było starostów, więc do ścigania przestępstw urzędowo przez państwo, powołano osobny urząd, t. zw. oprawców, którzy śledzili, ścigali i sądzili kryminalne sprawy. Utrzymali się do końca XV wieku — potem już niepotrzebni, gdyż w końcu i w Małopolsce wprowadzono starostów, chociaż nie byli oni nigdy tem, co w Wielkopolsce.

Urzędnicy zowiący się „capitanei" znajdowali się w drugiej połowie wieku XIV w Krakowie, Sandomierzu, Lublinie, Chęcinach, Opoczynie i w Ryczywole — ale nie można uważać ich za starostów, lecz raczej za burgrabiów, gdyż mieli sobie poruczoną li tylko obronę grodów; ani sądownictwo, ani zarząd dóbr do nich nie należał. Dopiero za króla Ludwika Węgierskiego nastali starostowie także w Małopolsce, skoro król ten nie przebywał nigdzie w Polsce, ni w Wielkopolsce, ni w sąsiedniej Węgrom Malopolsce; bywał rzadkim gościem w polskiem królestwie i potrzebował zastępców o znacznej i silnej władzy.

7. Państwo stanowe, decentralistyczne

Od roku 1295, od koronacji króla Przemysława, nastaje okres państwa opartego na społeczeństwie. Niebawem nastąpiła reakcja z powodu rządów czeskich, lecz społeczeństwo polskie podjęło z niemi zaraz walkę, jako z ustrojem państwowym społeczeństwu narzuconym. Od roku 1306 zaczyna się zwycięstwo państwa narodowego nad obcem, dynastycznem; chociaż następcy Wacławów, królowie czescy z dynastji Luksemburgów podnieśli również uroszczenia do polskiego tronu, nie udało im się zasiąść na nim; społeczeństwo obroniło wolę swą.

W roku 1306 zjechali się w Krakowie przedstawiciele szlachty ziemi krakowskiej, sandomierskiej, kujawskiej, sieradzkiej i łęczyckiej i uznali Władysława Niezłomnego swym wspólnym władcą. Każda z tych ziem, stanowiąca osobne księstwo okresu dzielnicowego, zapraszała z osobna Władysława na tron swego księstwa, do siebie na pana. Była to wspólnie dokonana elekcja wszystkich tych dzielnic. Chodziło o to, żeby uniknąć zarzutów i usunąć wszelki pozór prawny do roszczeń o następstwo w tej czy owej dzielnicy, czy to ze strony innych Piastów, czy też cudzoziemskich dynastów. W taki przezorny sposób dokonywano łączenia ziem polskich w nowe królestwo.

Nowe państwo miało stanowić federację dzielnic. Nigdy też nie przestały istnieć podziały według dawnych księstw dzielnicowych. Pozostały one w ciele Rzeczypospolitej, jako jednostki historyczne i jako dzielnice administracyjne; jako województwa i t. zw. ziemie, obszarem mniejsze, ale odrębnie administrowane. Każda kraina polska, choćby najmniejsza, jeżeli stanowiła kiedykolwiek osobną dzielnicę książęcą, zachowywała do końca swą odrębność autonomiczną. Zewnętrznym tego symbolem było pozostawienie wszystkich urzędów dworskich dawnych księstw i księstewek, zamienionych na województwa i ziemie. Urzędy te, pozbawione wszelkiego znaczenia praktycznego, stały się tytularnemi dostojeństwami; istniały, bo nikt ich nie znosił, a nie znoszono ich, bo nikomu nie były szkodliwe, a mieściły w sobie pewne wspomnienia historyczne i łączyły się z tradycją danej krainy. Potem nawet po powiatach bywali urzędnicy dworscy Króla Jegomości: podstoli, cześnik, koniuszy i t. p. Kiedy król podróżując stawał na granicy powiatu, witali go i obejmowali swą „służbę", którą też pełnili, aż król dojechał do granicy drugiego powiatu. To wszystko pochodziło z czasów dzielnicowych, z czasów przed rokiem 1295, po większej części przed 1340, a dochowało się aż do r. 1795 i było przechowywane z całą powagą. Osobne sejmiki dokonywały wyboru tych „dostojników" pozbawionych wszelkiego znaczenia; szlachcic ubiegał się o to, by zostać „krajczym" lub „strukczaszym", bo to był honor, połączony z prawem używania tytułu „Jaśnie Wielmożny". Może Czytelnik uśmiecha się, boć to jest trochę zabawne? Ale w Anglji jest całkiem to samo! Tam również nie znoszono nigdy niczego, co nikomu nie zawadzało; tam do dnia dzisiejszego istnieją stare tytuły i niby urzędy; tam uczeni mężowie, słynni na cały świat z odkryć naukowych, bywają... łucznikami Jego Królewskiej Mości i zjeżdżają na uroczystości publiczne w kostjumie Lucznika z XV wieku i nikt nie widzi w tem nic śmiesznego. Siła społeczna olbrzymia społeczeństwa angielskiego, ta siła, która wydała z siebie taką potęgę polityczną, czerpie ożywcze soki z tradycji narodowej. W Anglji tradycja jest świętością; była nią dawniej w Polsce, i dlatego dochowała się ta symbolika odrębności autonomicznej.

Organizowało się tedy nowe królestwo polskie, państwo Władysława Niezłomnego, i Kazimierza Wielkiego, jako państwo decentralistyczne. Jest to ustrój, przy którym jak najwięcej władzy administracyjnej pozostaje na miejscu, a jak najmniej spraw zastrzeżonych jest dla władzy centralnej.

Średnim wiekom obcą była wogóle centralizacja; wtedy wszystko bywało decentralistyczne i to nawet na dwa sposoby. Nietylko według obszaru, według danego okręgu, ale jeszcze bardziej według przynależności stanowej.

Państwo średniowieczne składało się z t. zw. „stanów", z których każdy miał autonomję. Ilość takich politycznych stanów bywała w różnych państwach rozmaita (w Niemczech przeszło 300). Państwo polskie Władysława Niezłomnego, Kazimierza W. i ich następców składało się z trzech stanów gromadnych, zbiorowych. Stanów osobistych w Polsce nie znano, t. j. nie mogła być „stanem" osoba pewna (jak w Niemczech), lecz tylko zbiorowość osób.

Wielmożowie nie tworzyli wcale „stanu", t. j. nie stanowili żadnej organizacji z określonemi wobec państwa prawami.

Każdy stan rządził się swem własnem prawem stanowem. Państwo średniowieczne nie znało prawodawstwa ogólnego, jednakowego dla wszystkich mieszkańców kraju, ale każdy stan, każda warstwa społeczna miała swoje urządzenia, zastosowane do własnych swoich potrzeb. Były też w Polsce trzy stany: duchowieństwo, szlachta, mieszczaństwo.

Duchowieństwo rządziło się swojem prawem kościelnem, kanonicznem. Organizacja Kościelna była we wszystkich krajach europejskich jednaka, kierowana z Rzymu. Prawo kanoniczne tyczyło się wszystkich krajów katolickich jednako.

Organizacja ziemiańska była w Polsce odmienną, niż na Zachodzie. Tam nie należał do organizacji państwowej nikt kto nie posiadał ziemi na własność. W całem ustawodawstwie Kazimierza Wielkiego — o którem zaraz będzie mowa — ciągle jest mowa o kmieciach. Ilekroć jest mowa o właścicielach ziemi, t. j. o „żołnierzach", o szlachcie, zaraz i za każdym razem jest przy tem także mowa o kmieciach. Prawo ziemskie objęło tedy także lud rolniczy. Stan kmiecy, odrębny pod względem społecznym, należy w ustawodawstwie Kazimierza Wielkiego do stanu politycznego ziemiańskiego.

Mieszczaństwo nie wyrobiło się w Polsce należycie na stan polityczny, jak to było na Zachodzie, gdzie kwitnęły związki miast, bywały ich wspólne zjazdy, organizacje, narady i uchwały obowiązujące w miastach stowarzyszonych; bywały nawet władze wspólne nad wielu miastami równocześnie, nad całemi ich związkami (np. w Niemczech Hanza). U nas każde z miast z osobna podlegało królowi, nie mając z innemi miastami stosunków poza handlem. Mieszczaństwo w Polsce stanęło w połowie drogi, jako stan. Nie można go było za Kazimierza W. dopuszczać do zupełnego rozwoju autonomicznego, skoro mieszczaństwo wrogie było jego ojcu, wrogie narodowemu państwu polskiemu i zachodziła wciąż jeszcze wówczas obawa, żeby miasta nie zwróciły się ponownie przeciwko polskości Polski!

Ponad stanami stał król ze swymi urzędnikami. Gdzieby trzy obowiązujące prawa stanowe stanęły sobie w czemkolwiek na zawadzie, rozstrzygać miał król. W sporach między stanami odnoszono się do króla. Tak naprzykład krzyżowało się prawo ziemskie z magdeburskiem: jakiemuż prawu miał podlegać szlachcic, o ile przebywał w mieście, lub nabył tam posiadłość? Rozstrzygnął to król Kazimierz W. na korzyść prawa ziemskiego. A z drugiej strony uwolnił król mieszczan od podatków ziemskich od gruntów posiadanych przez mieszczan w obrębie dwóch mil za miastem.

Nie można było należeć do dwóch stanów; nie można było podlegać dwom prawom równocześnie.

Zachowywanie porządku pomiędzy stanami należy do króla i jego urzędników; o porządek zaś w obrębie stanów każdy stan sam się starał.

Król zawiadywał przez swych urzędników tem wszystkiem, co nie było sprawą jednego stanu, lecz całego państwa. Należą tedy do króla bez ograniczenia polityka zewnętrzna i sprawy wojskowe. W tych dwóch dziedzinach pozostał król panem samowładnym. Za Kazimierza W, nastąpiło to tylko ograniczenie, że na wyprawie poza granicami państwa wojsko utrzymuje się kosztem nie własnym, lecz państwa (kosztem „królewskim"}. Do króla też należy budowa nowych grodów.

Cel ustawodawstwa i całej administracji wyrażony jest jasno we wstępie do pierwszego statutu, pierwszego ustawodawczego wiecu wiślickiego z roku 1346: „... ażeby był jeden król, jedno prawo i jedna moneta". Tak pojmowano tedy istotę państwa.

Zastał król Kazimierz dwóch królów polskich, bo czescy uważali się wciąż jeszcze za władców Polski; zastał rozmaitość praw w dzielnicach dawnych książęcych i moneta krążyła najrozmaitsza. Po latach dwudziestu doprowadzono do tego, iż w zakresie prawa magdeburskiego było ono jednakowe w całej Polsce od roku 1365, a w zakresie ziemskiego od roku 1368.

Wspierali króla uczeni mężowie, których pamięć należy przekazywać z pokolenia w pokolenie: Jarosław Bogorya Skotnicki, arcybiskup gnieźnieński; Janusz Suchywilk Strzelecki, tamtego siostrzeniec i następca; Spytek Melsztyński, kasztelan krakowski (dawny powiernik Władysława Niezłomnego) i w czasach późniejszych Jan Rzeszowski. Skotnicki kształcił się w Bolonji we Włoszech; Rzeszowski pozostawał w stosunkach z drugim uniwersytetem włoskim, w Padwie, i syna tam posyłał także. Tenże Rzeszowski bardzo był czynny około przygotowań do założenia własnego polskiego uniwersytetu, co nastąpiło w roku 1364.

Król reprezentował całe państwo, wszędzie był najwyższym sędzią i szafarzem dobra państwowego. Nie był jednak monarchą absolutnym, absolutyzmu, samowładztwa wieki średnie nie znały. Władza królewska jest w całej Europie ograniczoną prawami „stanów", które król musi uszanować.

Król nie jest prawodawcą sam z siebie, lecz sam prawom podlega, a posiada tylko moc interpretowania, t. j. wyjaśniania i rozstrzygania, gdy nasuwają się wątpliwości, jak w pewnym wypadku prawo rozumieć należy. Prawodawstwo nowe może powstać tylko za zgodą stanu, którego ma dotyczyć, na zjeździe jego przedstawicieli, byle odbytym w obecności króla, a zatem zwołanym przez niego samego (inaczej nie przybyłby na zjazd!). Niema tedy prawodawstwa bez króla, tem bardziej niema go wbrew królowi; król musi w tem uczestniczyć i dać swą zgodę, — lecz król sam nie może nic.

Jako zwierzchnik odpowiedzialny za wszystkie stany i całe państwo, musi król mieć urzędników, których władza nie byłaby ograniczoną żadnym okręgiem administracyjnym; urzędników najwyższych. Za Kazimierza Wielkiego ustanowione były tylko trzy takie wielkie urzędy królewskie, na całe państwo: Marszałek był naczelnikiem dworu królewskiego i obejmował władzę naczelną wszędzie, gdziekolwiek król przebywał, jeżdżąc zawsze z monarchą. O trzy mile od miejsca, w którem król przebywał, obowiązywały znacznie surowsze kary za wszelkie przestępstwa kryminalne (na samym dworze królewskim samo dobycie oręża pociągało za sobą karę „na gardle").

Również podróżował z królem ciągle kanclerz, przechowujący pieczęć królewską; był to zwierzchnik kancelarji, przez którą przechodziły wszelkie dokumenty królewskie, państwowe; dlatego też należały do niego stosunki z innymi monarchami, a więc był to dostojnik państwowy do polityki zagranicznej, zewnętrznej.

Trzeci z najwyższych urzędników, podskarbi królewski, był zawiadowcą dochodów państwowych, a więc dóbr ziemskich królewskich i podatków. Z ziemi niczyjej porobiły się gospodarstwa na rzecz skarbu królewskiego, stąd dobra te zwano królewszczyznami. Zarządzali niemi podwładni podskarbiemu wielkorządcy, prokuratorowie i włodarze.

8. Prawo ziemskie a magdeburskie

Dalszy rozwój administracji w Polsce w obrębie stanów ziemiańskiego i miejskiego, pozostaje w związku z reformami dokonanemi za panowania Kazimierza Wielkiego. Reformy towarzyszą wszystkim dniom tego panowania. Żadna z nich nie była próżnem eksperymentowaniem. Przygotowywano je na wiecach ustawodawczych, odbywanych w Wiślicy i Piotrkowie kilka razy. Nie tykając zasadniczych cech polskiego ustroju społecznego, umiano pogodzić nowości potrzebne dla rozwoju życia zbiorowego z tradycją, która jest kośćcem wszelkiego trwałego ustroju.

Cała sprawa reform zaczęła się od tego, że chodziło o powiększenie obronności kraju. Usuwając rozmaite dawne urządzenia wojskowe postanowiono w t. zw. ustawodawstwie wiślickim 1347 roku, że każdy właściciel ziemski musi być żołnierzem, bez względu na to, czy posiada ziemię mocą nadania na prawie wojskowem, czy też wywodzi tytuł własności wyłącznie ze starego prawa rodowego. Połączenie miecza i pługa w jednem ręku uczyniono obowiązkiem. Stanęła zasada, że kto chce ziemię posiadać, ten sam jej bronić musi.

Zwiększyła się przez to znacznie ilość żołnierza, skoro wszyscy przymusowo przechodzili na prawo wojskowe. Tyczyło ono odtąd wszystkich potomków starych związków rodowych i znaczyło to samo, co prawo „szlacheckie". Każdy właściciel ziemi, każdy członek dawnego rodu z czasów ustroju rodowego — był szlachcicem. Szlachcic a »rodowiec", znaczy to samo. Utarły się też na oznaczenie tej warstwy społecznej trzy wyrażenia, posiadające zupełnie to samo znaczenie; ziemianie, rycerstwo, szlachta. Jeżeli nabył ziemię ktoś nie pochodzący z dawnych rodów, stawał się także żołnierzem. W ustawodawstwie Kazimierza W. czytamy też o żołnierzach ze sołtysów i z kmieci. Dzierżawca, pracujący na cudzem, mógł się dorobić własności i nie bywało żadnych przeszkód, żeby nie mógł jej nabyć.

Skoro służba wojskowa ciążyła na ziemi, nastawało pewne przeciwieństwo pomiędzy interesem państwa a Kościoła, gdyż właściciele dóbr duchownych na wojnę chodzić nie mogli. Każda nowa darowizna na rzecz Kościoła uszczuplała tedy wojsko królewskie. Postanowiono w r. 1368 w t. zw. ustawodawstwie piotrkowskiem, jako ziemia, która raz już była na „prawie wojskowem", musi na zawsze przy tem prawie pozostać, w czyjekolwiek przeszła by ręce. Samo duchowieństwo uznało konieczność takiego przepisu. Tylko te nadania kościelne wolne były od służby wojskowej, które pochodziły od samego króla; z innych dóbr muszą duchowni wyszukać na swój koszt ochotników na zastępstwo.

Kmieć nie służył wojskowo, bo nie posiadał ziemi na własność. Wyraz „kmieć" zmieniał w ciągu wieków swe znaczenie. Za czasów Kazimierza W. oznaczał ten wyraz dzierżawcę, biorącego grunt w dzierżawę wieczystą i dziedziczną. Jeżeli właściciel sam organizował w swym majątku osadę dzierżawców i sam był przedsiębiorcą, werbującym przybyszów na dzierżawy, natenczas też on sam stanowił władzę administracyjno-sądową dla swych kmieci. Jeżeli zaś właściciel użył do tego pośrednictwa „osadźcy", ten osadźca stawał się dziedzicznym sołtysem wsi.

Kmieć mógł zmieniać dzierżawę, gdyż był człowiekiem zupełnie wolnym; mógł nawet porzucić całkiem zawód rolniczy. Prawo nie robiło pod tym względem ograniczeń innych ponad te, których wymagała słuszność i prosty rozsądek. I dzisiaj istnieją przepisy, ażeby przeszkodzić nieuczciwym czy lekkomyślnym dzierżawcom, żeby się nie przenosili z gruntu na grunt, nie uczyniwszy zadość swym obowiązkom. Miał jednak kmieć zawsze prawo opuścić grunt bez wypowiedzenia, choćby natychmiast, gdyby właściciel skrzywdził na honorze jego żonę lub córkę, lub gdyby wieś znalazła się bez nabożeństw z powodu klątwy rzuconej na właściciela, dłużej niż rok. W r. 1345 zakazano przeprowadzać egzekucji sądowej przeciw właścicielowi na gruntach oddanych w dzierżawę.

Za Kazimierza Wielkiego wzmaga się ogólny prąd za samorządem. Nadawano go również wsiom od dawna istniejącym i ustanawiano w nich sołtysów i ławników. Sołtysi mieli być pośrednikami pomiędzy szlachtą a kmieciami. Nie wytworzyli jednakże takiej warstwy pośredniej, gdyż zaczęli sprzedawać szlachcie swe sołectwa, a uzyskany z tego kapitał szedł na robienie interesów po miastach, albo też na kupno ziemi w innej okolicy, gdzie zacierali za sobą ślady pochodzenia i wsiąkali w warstwę szlachecką. Szlachcic kupował sołectwo chętnie, bo były to grunty zazwyczaj najlepiej zagospodarowane, a przytem monopol młyna i karczmy — a do tego jeszcze władza sądowa nad ludnością wsi w pierwszej instancji. Szlachcic, będący zarazem sołtysem w swojej wsi, stawał się tedy zwierzchnikiem kmieci.

Stosunki prawne obydwóch warstw rolniczych, szlachty i kmieci, stanowią odtąd t. zw. prawo ziemskie. Obok niego istnieje prawo magdeburskie dla miast, o czem była już powyżej wzmianka. Tu zajmiemy się nieco bliżej sprawą administracji miejskiej. Nie piszemy historji miast w Polsce, nie będziemy więc wchodzić w szczegóły zbyt specjalne — ale trzeba o władzach miejskich wiedzieć coś więcej ponad samo stwierdzenie, że były autonomiczne, bo urządzenie prawne miasta, będąc z konieczności bardziej skomplikowane od administracji sielskiego kraju, jest przez to samo wielce pouczającem. Zachodzi też nawet pewna „aktualność", żeby nas bardziej zaciekawiać sprawami miejskiemi: Upadek miast w Polsce stał się w historji narodowej fatalnym zwiastunem upadku państwa. Obecnie odebraliśmy nasze miasta od państw zaborczych (oprócz może Poznania i kilku jeszcze miast wielkopolskich) w stanie upadku wprost przeraźliwego. Co będzie z nami, jeżeli tych miast nie podźwigniemy i nie wytworzymy z nich ognisk życia narodowego, bezwzględnie polskiego? To też kogo interesują dzieje administracji, winien poświęcić nieco więcej stosunkowo czasu na organizację miast; a miejmyż otuchę, że nie zabraknie nam specjalistów, badających przeszłość urządzeń miejskich w Polsce ze stanowiska prawa administracyjnego.

Jak wiemy, skutkiem najazdów mongolskich trzeba było odnawiać i wsie i miasta. Bywało, że wieś powstawała i zagospodarowywała się na nowo drogą naturalną, gdy wróciła szczęśliwie na zgliszcza reszta „rodowców" danego miejsca, a choćby jedna tylko rodzina i zaczęto na nowo od małej osady, która rozwijała się z biegiem czasu przez rozrodzenie i powolny dorobek Ale droga naturalna musiała być w warunkach ciężkich wyludnionego kraju nader powolną. Bez osadnictwa cudzoziemskiego byłaby Polska długo, bardzo długo w znacznej części pustynią (Małopolska głównie).

Wsie i miasta, osadzane na nowo, lub też i nowo zakładane przez obcego osadnika, przybywającego gromadnie, od jednego razu, powstały sztucznie, według pewnego z góry powziętego planu. Przybysze byli już przedtem mieszczanami gdzieś w Niemczech, szli zaś do Polski, ażeby uzyskać lepsze warunki w walce o byt. Oni mieli już swoje zwyczaje prawne, swe urządzenia, do których przywykli, a które gotowe przenosili do Polski. Zważmy również, że także książę polski, zakładający czy wznawiający miasto, korzystał już z doświadczenia nabytego na dawnych podegrodziach i w targowych osadach, z których drogą naturalną wytwarzały się dalej miasta polskie, gdyby nie najazdy mongolskie. Obecnie miało się już powzięte z góry pewne postanowienia, plany, miało się w myśli pewien zarys urządzeń. Toteż administracja także z góry była obmyślana, i to w całym swym zakresie. Administracja miejska miast nowych powstawała drogą legislatoryjną; była dokładniejszą, zupełniejszą, ściślejszą, bo przewidującą z góry według przykładów zaczerpniętych po miastach niemieckich. A zatem była to droga nie ze wszystkiem sztuczna, boć uwzględniająca doświadczenie i przenosząca wzory już wypróbowane, a nie nowe wymysły. Sztucznem to było tylko wobec stosunków polskich, względnie sztuczne, lecz nie bezwzględnie.

Jak już powiedziano wyżej, wzorem bywała najczęściej administracja przyjęta w Magdeburgu; ale wytwarzały się pewne dodatki skutkiem tego, że przedsiębiorca, dostarczający osadnika miejskiego, musiał być odpowiednio wynagrodzony. W Niemczech powstał urząd wójtowski, jako zastępujący księcia, władcę kraju, a więc był to z razu urząd państwowy, który dopiero stopniowo i ewolucyjnie zamieniał się w autonomiczny. W Polsce osadźca miejski zostawał wójtem dziedzicznym, zupełnie tak samo, jak sołtysem na wsi. Otrzymał on na swą własność dziedziczną znaczniejszą znacznie od osadników „parcelę" (żeby dla ułatwienia użyć nowoczesnego wyrazu miejskiego), zazwyczaj sześciokrotnie większą; prawo zakładania w dowolnej ilości kramów, jatek, młynów na swej posiadłości, z całkowitem zwolnieniem od czynszów do skarbca państwowego (książęcego, królewskiego), czyli: wójt wolny jest od podatków dziedzicznie, t. j. wolni są od nich wszyscy jego potomkowie. Z pokolenia w pokolenie przywilej ten stawał się cenniejszym, bo podatki stawały się coraz wyższe, a rozrodzeni potomkowie pierwszego wójta posiadali coraz więcej sklepów, jatek i t. p. i często niejeden młyn. Nietylko wójt sam nic nie płacił do skarbca królewskiego, ale miał udział w tem, co inni płacili, czyli: jemu ze skarbca publicznego płacono. Każdy mieszczanin płacił państwu podatek, mianowicie czynsz od swego gruntu i domu, tudzież od przedsiębiorstwa, z którego się utrzymywał, od sklepu (kramu, jatki) lub warstatu; z tych zaś podatków wójt pobierał dla siebie zazwyczaj część szóstą, czasem nawet piątą. Pobierał też trzecią część opłat sądowych. Za to obowiązany był wójt do stawiennictwa wojennego, podobnież jak sołtys wiejski, podczas gdy inni mieszczanie obowiązani byli do służby wojennej tylko w razie oblężenia miasta.

Majątek wójta ulegał rozdrobnieniu pomiędzy dziedziców, a skutkiem tego przechodziły też pewne prawa wójtowskie na różne osoby, działkami. Po dłuższym czasie rozmaite wolne od podatku kramy, parcele, młyny znajdują się w ręku rozlicznych osób. Ponieważ stanowią one własność nieograniczoną, więc wolno je sprzedawać; tak tedy przechodzą one częstokroć w ręce osób nie należących bynajmniej do potomstwa osadźcy. Sprzedawane były razem z wolnością podatkową. Sprzedający zarabiał na sprzedaży coraz więcej, skarb publiczny coraz więcej tracił. W miastach począł się wytwarzać uprzywilejowany stan wójciego potomstwa tudzież osób, które mogły od wojcich potomków odkupywać ich prawa. Oczywiście zawadzało to coraz bardziej porządnej administracji, toteż musiało się obmyśleć na to środki.

Osadnicy, którzy przybyli z osadźcą, ponosili trud i ryzyko nie poto, żeby potem ktokolwiek miał zbierać owoce ich pracy i zabiegów; oni zakładali miasto dla siebie i swych dzieci. To takie proste. Obywatelami miasta (cives) mogli być tylko oni, ich potomstwo, tudzież osoby, którym oni obywatelami być pozwolą. Kto nie należy do potomstwa pierwszych osadników, musi nabyć obywatelstwo miejskie, co wcale łatwem nie było. A tylko posiadającym prawo obywatelstwa w danem mieście wolno prowadzić w tem mieście przedsiębiorstwo zarobkowe na własny rachunek (to znaczy utrzymywać sklep, kantor, warstat i t. p. pod własną firmą). Wieki dawniejsze nie znały zgoła wolności zarobkowania, gdzie się komu podobało. To nastało aż dopiero w XIX stuleciu. Każde miasto dostarczać miało zarobków samodzielnych tylko swym własnym obywatelom, ani też nieruchomości posiadać na prawie miejskiem nie mógł nikt, kto nie miał prawa obywatelskiego.

Uzyskać obywatelstwo mógł nowy przybysz, jeżeli wykazał przedewszystkiem dokumentami urzędowemi, że w poprzednich miejscach pobytu dobrze się sprawował i że jest ślubnego pochodzenia; musiał przedstawić t. zw. „list dobrego urodzaju i zachowania". Rozumiało się samo przez się, że musiał być chrześcijaninem; Żyd prawa obywatelstwa nie mógł żadną miarą otrzymać. Co ciekawsze, że nie chciano przyjmować nowych obywateli bezżennych; musieli się zobowiązać, że w ciągu roku ożenią się, i dać na to „poręczycieli"; domagano się również, żeby w ciągu roku nabyli lub wystawili sobie jaką realność. Nie można było być obywatelem miejskim, nie posiadając własnego domu. Łatwo się domyśleć, o co tu chodziło: o córki obywatelskie. Kto z przybyszów uchodził za pożądanego zięcia, ten mógł być pewnym, że prawo miejskie otrzyma. Było to przyżenianiem się do dawnego mieszczaństwa, które w taki też sposób głównie się kompletowało i wciąż odnawiało po kądzieli.

Wszyscy pierwotni obywatele tworzyli odrębne między sobą „pospólstwo". Wyraz ten posiadał znaczenie wielce zaszczytne, później dopiero miał zmienić znaczenie. Wyraz ten był najdawniejszem tłumaczeniem łacińskiego wyrazu: „communitas", t. j. zrzeszenie się, społeczność miejska. Wyrazy zmieniają w ciągu wieków znaczenie, powszechny to objaw we wszystkich językacn, i jest już od tego osobna specjalność w naukach filologicznych. Nazwano rzecz po polsku pospólstwem, chcąc wyrazić, że obejmuje się w tem „wszystkich pospołem". Wszakżeż szlachta używała tego samego wyrazu na oznaczenie swoich terytorjalnych zrzeszeń.

Pierwotne „pospólstwo", zwoływane przez wójta, uchwalało postanowienia lokalne, o ile one mieściły się w ramach prawa magdeburskiego. Uchwały te, zwane „wilkierzami", wymagały zatwierdzenia przez władzę państwową, z początku przez samego księcia, następnie przez króla. Po pewnym czasie pospólstwo poczynało być zbyt liczne, toteż wilkierze wychodziły tylko od „starszych", t. j. od zwierzchników cechowych i kupieckich, zwoływanych w tym celu, i nie wymagają już potwierdzenia od władzy państwowej, reprezentowanej przez wojewodę w miastach większych, przez starostę po mniejszych. Były zastrzeżone niektóre tylko sprawy, w których „wilkierz" zawsze zatwierdzenia takiego wymagał.

Pospólstwo dzieliło się według zajęć zarobkowych na dwie kategorje, na kupców i rzemieślników. W obydwóch zajęciach istniały trzy szczeble: terminatora, pomocnika czyli czeladnika i majstra lub samodzielnego kupca. Wszyscy zajęci w pewnem rzemiośle tworzyli cech, posiadający swoje władze z wyboru członków cechu. Pełnoprawnymi członkami byli tylko sami majstrowie, posiadając czynne i bierne prawo wyborcze; wybierali radę cechową (wydział) z cechmistrzem na czele. Wszyscy cechmistrze mogli w razie potrzeby utworzyć ogólną radę cechowego pospólstwa; instytucja ta jednak nie była stałą. Czeladź wybierała także swoją radę, lecz z nieznacznemi kompetencjami; rada ta służyła jako organ pośredni do porozumiewania się ogółu majstrów z ogółem czeladzi; zresztą czeladź pozostawała pod opieką cechu, a każdy czeladnik z osobna pod opieką majstra, u którego pracował. Wyzwolić się na majstra mógł taki tylko czeladnik, który posiadał prawo obywatelstwa. Kto nie pochodził z rodu mieszczańskiego danego miasta, miał drogę otwartą przez ożenek z córką którego z majstrów. Podobnież zorganizowani byli kupcy w stowarzyszenia (kongregacje) według rodzajów handlu, gdzie była ich większa ilość; gdzie nie było ich na tyle, stanowili wszyscy razem jedną organizację. Rozumiało się samo przez się, że tylko chrześcijanin mógł tu być członkiem. Tak kongregacje, jakoteż cechy były zarazem stowarzyszeniami religijnemi, rodzajem bractw, z własnym ołtarzem w pewnym kościele, zamożniejsi z własną kaplicą i t. p.

Po pewnym czasie było „pospólstwa" za dużo, żeby było zwoływane na ogólne zebrania celem uchwalenia wilkierzy; poprzestaje więc wójt na zwoływaniu starszyzny cechowej i kupieckiej (cives seniores). W taki sposób wytwarza się po miastach pewna warstwa, dość zamknięta w sobie, jakby specjalnie wyznaczona do sprawowania rządów; możnaby powiedzieć: wielmożowie miejscy; a przyjęli też potem nazwę łacińską, oznaczającą nie co innego: patrycjat miejski. Była to warstwa konserwatywna, a przestrzegająca autonomji zrzeszeń miejskich jak najskrupulatniej.

Jeszcze nam daleko do obrazu administracji miejskiej; oznaczyliśmy zaledwie z grubsza pierwotne zasadnicze linje — ale właśnie może w takim najprymitywniejszym szkicu tem przejrzyściej wypadnie orjentować się we właściwościach tej administracji. Działanie jej rozległe. Obejmuje ona wszystko to, co dziś podpada pod ustawę przemysłową, pod pobór i wymiar podatków, i znaczną część urzędowania dzisiejszej policji. A do tego wszystkiego jeden urząd wójtowski i władze stowarzyszeń zawodowych kupieckich i rzemieślniczych. Kto może wykonywać „proceder", jak i gdzie, czy lokal stosowny, czy może trzymać czeladź i terminatorów, to wszystko załatwiała starszyzna cechowa sama. Żaden urząd państwowy ni miejski nie był do tego potrzebny — a czyż rzemiosła nie kwitnęły i czy nie było mieszczan bogatych? Każdy cech sam sobie ustanawiał przepisy. Nietylko nie było wolno wykonywać rzemiosła bez jego zezwolenia, ale cech przepisywał, w jaki sposób to rzemiosło ma być wykonywane, ilu czeladników komu wolno trzymać, jakich trzymać się prawideł w stosunku do innych majstrów i t. d. Ustawy cechowe były tak obmyślane, żeby się jeden nie bogacił nazbyt ponad drugiego i kosztem drugiego, żeby posiadający większy kapitał nie niszczył dobrobytu osób mniej zasobnych. Dawne czasy nietylko nie uznawały t. zw. wolnej konkurencji, ale były jej stanowczo przeciwne. A wszystko to powstało z dążności do tego, żeby zabezpieczyć obfitość chleba miejskiego dla własnego potomstwa. Na dnie wszystkich dawnych urządzeń miejskich tkwi pewna patrjarchalność.

Stan kupiecki okazał się w dochowywaniu owych pierwotnych przepisów mniej konserwatywnym od rzemiosł. Tłumaczy się to tem, że w kupieckim stanie więcej było napływu żywiołów nowych, z poza potomstwa pierwotnych osadników mieszczańskich. Kupiec jest bardziej wędrowny od rzemieślnika; rzemieślnik wędrował tylko za młodu, dla uzupełnienia swej nauki zawodowej, a potem siedział całe życie na jednem miejscu. Kupiec zawsze odbywa podróże kupieckie, jeżeli nie chce pozostać kramarzem prostym. Druga okoliczność, wprowadzająca w stosunki kupieckie więcej żywiołu obcego, wynika z tego, iż kupcy często potrzebują spółek, i to z kupcami z innych miejscowości, gdy tymczasem rzemieślnik rzadko kiedy do zakładania spółki się ucieka. Z tych powodów stan rzemieślniczy był bardziej rodowym, bardziej zwartym familijnie, a kupiecki szybko się z tego ograniczenia rodowego emancypował — i dlatego mniej w nim było patryarchalności, mniej pierwiastka familijnego.

Z zebrań starszych cechowych wytwarzała się stopniowo instytucja rady miejskiej. Lokacje miast nowszych mówią od razu o urządzeniu rady. Radziectwo wymagało niemało czasu, a więc przez to samo dostępne było tylko zamożniejszym i sama ta okoliczność starczyła, żeby siłą faktów radziectwo ograniczyć do patrycjatu. A ponieważ handel bogacił szybciej i częściej, niż warstat, po pewnym czasie patrycjat składał się po wszystkich miastach (nietylko w Polsce) tylko z kupców. Rządy miasta wymykały się z rąk rzemieślników, a skupiały się coraz bardziej w ręku kupców. Wtenczas siłą rzeczy musiało się w końcu zebrać na pewien antagonizm i rzemieślnicy rozpoczęli zabiegi, żeby nie stać się w mieście warstwą nawet prawnie drugorzędną, żeby prawa swe zachować. Zwrócili się o opiekę do władzy państwowej.

Za Kazimierza W. władza królewska postanowiła, że rada ma być w połowie z kupców, a w połowie z rzemieślników. Król wydał to postanowienie dla Krakowa, ale inne miasta przyswoiły je sobie, nie czekając, aż władza państwowa wda się w ich sprawy. (Rada krakowska była z nominacji wojewody od r. 1312 aż do 1677; za karę za bunt miasta przeciw Władysławowi Niezłomnemu).

Każda rada miejska dążyla do ograniczenia władzy wójta. Dziedziczność wójtostwa, a obok tego powstawanie jakiejś warstwy osób uprzywilejowanych, choć żadnego już urzędu nie pełniących, osób wolnych nawet od podatków — dawały się gospodarce miejskiej we znaki. Najbogatsi nie uiszczali podatków ni państwowych, ni miejskich. Na to wyszły z czasem przywileje wójtowskiego stanu. A jakiem bogactwem było wójtostwo, na to mamy w dokumentach świadectw mnóstwo; szlachcic byłby wielmożą, gdyby posiadał majątek taki, jak wójt średniego miasta. Przytoczmy jeden przykład, nader pouczajączy właśnie dlatego, że wzięty z historyi miasta bardzo drugorzędnego. W mieścinie Wolbromie (w Krakowskiem) zapłacono za czwartą część wójtostwa darowizną wsi i stu grzywnami gotówki, co czyniło jakby drugą wieś; wychodziło więc na to, że wójtostwo wolbromskie warte było ośmiu wsi. Kupno czwartej części wójtostwa oznaczało odstąpienie czwartej części dochodów wójtowskich, a nie udział w samejże władzy urzędowej wójtowskiej.

Sądownictwo osad na prawie niemieckiem zakładanych lub na prawo niemieckie przenoszonych zwracało się z apelacyami do Magdeburga, skąd prawo to miejskie pochodziło. Ażeby przeciąć ten ciągły związek z Rzeszą Niemiecką, ustanowił król sądy wyższe „prawa magdeburskiego" w każdej prowincyi i najwyższy sąd na zamku krakowskim; do tych sądów szły apelacye od sołtysów. Reforma ta dotyczyła również części kmiecego stanu, ponieważ dużo wsi było na prawie niemieckiem. Ten tok instancyj uchwalono na wiecu ustawodawczym całego państwa w roku 1365. System ten trwał jednak nie długo, ponieważ w ciągu XV wieku większość sołectw znalazła się w ręku szlachty, a szlachcic nie mógł podlegać prawu magdeburskiemu, lecz tylko ziemskiemu. Przeszły tedy i stosunki prawne całego stanu kmiecego na prawo ziemskie, a dla apelacyj od wyroku szlachcica — sołtysa, urządzono potem sądy osobne, t. zw. asesorskie nadworne.

Walka rady miejskiej z wójtem rozgrywała się najbardziej na tle sądownictwa miejskiego. Było ono z początku w pierwszej instancyi jakby wójcim monopolem, a trzecia część kar sądowych należała się wójtowi. Sąd na wójta, tudzież apelacya od jego wyroków, należały do t. zw. sądu leńskiego, który składał się z siedmiu sołtysów i wójtów, mianowanych do tego przez władzę królewską. Od r. 1365, szły apelacye do owych sądów wyższych prawa magdeburskiego w Polsce; najwyższą zaś instancyą był „sąd sześciu miast", złożony z ławników, wybieranych po jednym przez sześć miast małopolskich, mianowicie; Kraków, Kazimierz, Wieliczka, Bochnia, Sącz i Olkusz. Potem powstawały podobne sądy wyższe we Lwowie, w Bieczu, Sączu, Sanoku.

Z sądownictwem wyższem nie miała tedy władza wójtowska nic wspólnego. Chodziło o to, żeby i z niższego wójtostwo usuwać; widocznie trudno było sądzić się z osobami stanu wójtowskiego! Najpierw zabezpieczano się przeciwko możliwej samowoli i stronniczości przez uczynienie sądów wójtowskich w sprawach grubszych sądami zbiorowemi (kollegialnemi), przydając wójtowi ławników, z razu trzech, potem siedmiu (w rozmaitych miastach bywało zresztą rozmaicie). Następnie zmuszano wójtów, żeby opłacali ze swego znawców prawa miejskiego, sędziów zawodowych, których zwano podwójcimi (advocatus surrogatus), a którzy wójta wyręczali w sądownictwie, mając do rady dodanych ławników. Ingerencya sądowa wójta ograniczyła się do pobierania części kar sądowych. Zważyć trzeba, że wójtowstwo dziedziczne i sprzedażne dostawało się w rozmaite ręce, nie zawsze powołane; niejeden z wójtów nie posiadał najmniejszych kwalifikacyj na sędziego. Ustanowienie podwójcich prawników było tedy najlepszem wyjściem z tego kłopotu; wójt rad był, że sądzić nie potrzebuje.

Skoro wójtowi w końcu zostały tylko same dochody, bez władzy i bez obowiązków, wójtowstwo stawało się dziwaczną anomalią. Ale średnie wieki nigdy nie tykały niczyich praw, nabytych drogą legalną. Nie pojawiła się nigdzie a nigdzie propozycya, żeby potomstwu wójtów poodbierać, co odziedziczyli, lecz powstaje dążność do wykupywania ich praw przez miasta (jak sołectwa przez szlachtę) — o czem w następnym rozdziale.

Była powyżej wzmianka, jako Kraków miał odjęte prawo wyboru swej Rady w roku 1312, za karę za bunt przeciw Władysławowi Niezłomnemu. Bogate mieszczaństwo sprzyjało Wacławowi czeskiemu, a Kraków nie był samotny; podobneż bunty wybuchały w Poznaniu i innych miastach. Skutkiem tego obcinano mieszczaństwu „magdeburgię", ukracano ich samorząd i administracya miejska nie rozwijała się swobodnie. Ażeby to zrozumieć, wystarczy zważyć, że na ziemiach polskich mieszczaństwo było od najazdów tatarskich niemieckie. Warstwa ta nietylko nie przyczyniła się niczem do wytworzenia państwa polskiego z dzielnic książęcych, lecz przeciwnie, przeszkadzała nieraz dziełu narodowemu, podjętemu przez duchowieństwo i ziemian. Za Władysława Niezłomnego kmiecie stanęli mocno przy królu narodowym, ale miasta dwa razy przeciw niemu się buntowały. Należało tedy dbać o to, żeby miasta niemieckie w Polsce nie urosły w potęgę polityczną — zwłaszcza, żeby między niemi nie wyrobiła się wroga Polsce siła państwowa, żeby nie powstał jaki związek miast niemieckich w Polsce. Dlatego Kazimierz W. osłabiał umyślnie znaczenie i wzrost gminy krakowskiej, chociaż to była stolica i nie pozwalał powstających nowych przedmieść wcielać do Krakowa, lecz zakładał z nich nowe, osobne miasta, (Kazimierz i Kleparz). Podobnej polityki trzymał się król wobec innych miast.

Łatwo było poskramiać miasta dzięki tej okoliczności, że średnie wieki nie znały wolności handlowej. Kupiec miał przepisaną drogę, którędy i jak daleko wolno mu wozić powien towar. Po drodze musiał z towarem wstępować do wyznaczonych z góry miast, posiadających od króla na taki towar „prawo składu"; tam musiał kupiec towar przez czas przepisany wystawiać na sprzedaż. Jeżeli zaś nie wolno mu było już jeździć dalej, musiał towar w takiem miejscu albo całkiem wysprzedać, albo wracać z niewysprzedanym. Krępowanie ruchu handlowego takiemi przepisami miało na celu, żeby zarobek rozdzielać na różne miejsca mniej więcej równomiernie; ale też dzięki temu mógł król trzymać te miasta w swem ręku zręcznym szafunkiem łaski i niełaski. Mógł nadawać prawo składu, mógł je też odebrać i przenieść w inne miejsce. Na przykładzie Krakowa pouczył Kazimierz W. wszystkie inne miasta, że tylko uległością mogą coś zyskać. Ta ekonomiczna zawisłość miast od dworu królewskiego wytępiła wreszcie u mieszczan zachcianki robienia niemieckiej polityki.

Jak widzimy, politycy otaczający króla, t. zw. „szkoła polityczna Kazimierza Wielkiego", nie trzymali się żadnej doktryny, t. j. nie wysnuwali planów swych i postanowień z jakiejś wymyślonej samem tylko rozumowaniem reguły, którąby uznawali za nietykalną — lecz uwzględniali na każdym kroku praktykę życia zbiorowego, pytając, co okazuje się pożytecznem a co szkodliwem dla rozwoju narodowego, dla polskości. Samorząd cenili nadzwyczaj, wprowadzali go, gdzie tylko się dało; ale bez namysłu znosili go, gdzie okazał się szkodliwym polskości państwa polskiego.

Do jakiego stopnia nie trzymano się doktryny, znać z pewnego postanowienia z zakresu sądownictwa. Średnie wieki brały dosłownie, jako król jest najwyższym sędzią; toteż każdą sprawę można było wywołać przed jego sąd najwyższy, który on sprawował osobiście. W Polsce za Kazimierza W. spostrzeżono się na ujemnych stronach tego systemu i sam król postanowił, żeby nie było apelacji od wyroku starosty, a potem także od sądów wiecowych. Według ówczesnych popularnych pojęć mieściło to w sobie nietylko ograniczanie władzy królewskiej, ale też tamowanie biegu sprawiedliwości. A jednak mieli słuszność, ograniczając osobiste sądownictwo królewskie, a później trzeba je było jeszcze bardziej ograniczyć.

9. Ustawa finansowa i uzupełnienie administracji

Kazimierz W. nie zdążył dokończyć swych prac ustawodawczych. Brak było jeszcze ustawy finansowej, że użyję nowoczesnego wyrażenia, a była to luka wielce dotkliwa. Trzeba było obmyśleć i ustalić kwestję podatkową stosownie do nowych czasów. Sprawa była trudniejsza do załatwienia skutkiem tego, że na tronie zasiadał król cudzoziemski, z prawem polskiem nieobyty; ale też dla tej samej przyczyny sprawa stawała się naglącą.

Średnie wieki nie znały prawodawstwa ogólnego, któreby obowiązywało jednakowo wszystką ludność państwa, lecz każdy stan miał swoje prawo osobne; więc też i podatku nie było żadnego ogólnego, a tylko na każdy stan z osobna nakładało się podatek, stosownie do jego praw. Stan duchowny mocą swego prawa kanonicznego uważał się za wolny od podatków państwowych, ale w tem tylko znaczeniu, że nie można było duchowieństwa zmuszać, by dawało podatek z dóbr kościelnych; samo atoli z własnej woli dawało nieraz podatek bardzo wysoki. Miasta w Polsce, nie będąc zorganizowane w związki, nie mogły tem samem układać się czy z królem, czy z innemi stanami, o wysokość swoich podatków; musiała władza królewska regulować tę sprawę w każdem mieście z osobna, zanim późniejszy ustrój sejmowy nie wziął tego w swe ręce.

Pozostawał stan żołnierski, rycerski, ziemiański, szlachecki — bo temi czteremi sam się oznaczał nazwami. Szlachta płaciła podatek krwi i na szlacheckim podatku pieniężnym opierał się głównie skarb państwa w owym okresie. Król Ludwik sam wywołał u szlachty energiczne kroki celem uzyskania ustawy finansowej.

Wiadomo, jako następca Kazimierza Wielkiego nie mając syna, starał się, by koronę polską przyznano jednej z jego córek. Ażeby szlachtę zrobić sobie powolniejszą, nałożył na ziemian niebywały olbrzymi podatek, bo aż po 12 groszy poradlnego z łanu. Łan obejmował naszych dzisiejszych 30 morgów, a grosz nie był bynajmniej pieniądzem „drobnym", lecz właśnie ,grubym" (grossus znaczy po łacinie gruby), bo na dukata liczyło się groszy 30. Podatek był tedy niesłychany, a król kazał go wybierać od razu, jesienią 1373 roku — rozpuszczając równocześnie wieść, że opuści podatek, jeżeli szlachta przyzna królewnie następstwo tronu.

Wynika z tego, że król mógł nałożyć podatek, jaki mu się podobało. Tak było istotnie; wysokość podatku oznaczał król i nikt się tem nie gorszył, bo żaden z królów polskich nie dopuszczał się przy tem nadużyć. Nakładał podatku tyle, ile kiedy było trzeba na potrzeby państwa; dopiero Ludwik węgierski pokazał, jak można prawa tego królewskiego nadużywać przeciwko obywatelom dla korzyści własnej dynastji.

Formalnie nie można było Ludwikowi nic zarzucić, bo miał prawo oznaczać wielkość podatku, a nie było dotychczas w Polsce żadnej ustawy podatkowej. Zaginęła już była tradycja dawnych powinności opola. Za czasów dzielnicowych bywało w różnych stronach kraju najrozmaiciej; raz płaciło się mniej, innym razem więcej. Skutek z tego był dwojako ujemny: Po pierwsze, skarb bywał pusty, bo trzeba było nakładać i ściągać podatek wtedy dopiero, kiedy okazała się potrzeba — podczas gdy skarb powinien być zawsze przedtem już napełniony i na wszystko przygotowany. W nagłej potrzebie, zanim podatek ogłoszono i ściągnięto, bywało już za późno! Ale były jeszcze inne gorsze skutki; Ponieważ życzliwość obywateli rozstrzygała nader często o panowaniu księcia, każdy z nich starał się jak najmniej narażać ludności podatkami. Pustki w skarbie stanowiły najlepszą rękojmię popularności księcia, ale... największe niebezpieczeństwo dla interesów państwowych.

Nadając posiadłości, oznaczał książę, co mu się z nich będzie należało. Pierwszy właściciel ziemi nadanej opłacał zazwyczaj podatek (daninę) w stosunku słuszności; ale już syn jego płacił mniej, niżby wypadało ze słuszności, a wnuk płacił nazbyt mało. Płacono tę samą ilość grosza czy daniny, a tymczasem pieniądz zawsze tanieje z latami, traci na wartości (powolna dewaluacja jest zjawiskiem stałem i ciągłem w historji}. Niedobrze też było, że każdy właściciel ziemski miał swój osobny stosunek podatkowy do państwa. Zbyt trudno było utrzymać w tej sprawie porządek i jakąkolwiek kontrolę.

Gdy trzeba było na sprawy państwowe więcej pieniędzy, nakładał książę na swą dzielnicę osobny podatek ponad to, co się należało według dokumentów nadaniowych. Nie wiemy napewno, w jaki sposób się to odbywało; być może, że uchwały takie zapadały na wiecu dostojników księstwa. Książę nie miał obowiązku pytać, ale gdy nie pytał, narażał się i mógł być wygnany, księstwa pozbawiony.

Gdy za Władysława Niezłomnego naród cały dążył wytrwale do utworzenia na nowo wielkiego narodowego państwa, nie szczędzono też na ten cel ofiar pieniężnych. Król ten wybierał raz wraz podatki nadzwyczajne i nie było o to żadnych niechęci. Dzięki wyjątkowym okolicznościom swego panowania i wyjątkowemu swemu stanowisku wobec społeczeństwa, osiągnął Władysław Niezłomny faktycznie władzę, którą inni posiadali tylko w teorji: władzę nakładania podatków według swego uznania.

Kazimierz Wielki nie uciekał się do nadzwyczajnych podatków, bo i bez nich zapełniał skarb skutecznie, obmyślając w latach pokojowych sposoby zbogacenia społeczeństwa. Król ten szukał nowych źródeł dochodów, na czem wychodził lepiej skarb i społeczeństwo. Wysokie „poradlne" poszło za Kazimierza W. całkowicie w zapomnienie.

W ustawodawstwie Kazimierza W. opisano powinności właścicieli ziemi na wojnie, ale podatki podczas pokoju nie zostały jeszcze żadną ustawą określone, Z tego właśnie korzystał król Ludwik i nałożył sam od siebie nadzwyczajny podatek. Zrobił niby to samo, co robił Władysław Niezłomny; w rzeczy samej było to jednak coś całkiem innego. Teraz spostrzeżono się dopiero, że nie można monarsze pozostawić tego prawa; teraz dopiero z doświadczenia nabrano świadomości, że prawo nakładania podatków według własnego zdania mogłoby doprowadzić do ucisku podatkowego i to nawet na cele społeczeństwu obce i obojętne — gdyby się tak obcemu zachciało królowi.

Postanowiono tedy uregulować tę sprawę zasadniczo. Nikt nie myślał opierać się podatkom w zasadzie; chodziło o to, żeby ustawą określić ich wysokość i żeby zapobiedz na przyszłość podatkowym sporom z tronem.

Ustawy takie były już w innych państwach. Najstarszą z nich była angielska z roku 1215. (t. zw. Magna Charta), stanowiąca także wysokość podatku zwyczajnego, corocznego; gdyby zaś trzeba było ponadto podatku znaczniejszego, musiał król uzyskać na to pozwolenie „parlamentu", t. j. rady złożonej z dostojników duchownych i świeckich. W całej Europie trzymano się w prawie państwowem zasady, że niema podatków bez przyzwolenia tych, którzy mają je płacić. Tak też musiało być w Polsce, odkąd państwo na społeczeństwie się opierało.

W ciągu roku 1374, porozumiano się, że stały coroczny podatek od własności ziemskiej ma odtąd wynosić po dwa grosze z łanu, i że płatny jest na św. Marcin, w listopadzie po skończeniu robót gospodarskich. Zniesiono też wszystkie dotychczasowe daniny w naturze, t. j. w płodach, jakie ciążyły często na dobrach nadaniowych. Odtąd są tylko w gotówce płatne wszystkie należytości państwowe. Jest to dowodem, że obrót pieniążny bardzo się już w Polsce powiększył.

Król Ludwik zgodził się na taką ustawę i zwołał zjazd do Koszyc na wrzesień 1374. Uzyskał tam przyznanie następstwa tronu córkom, a nawzajem uznał ustawę podatkową, obmyśloną przez panów polskich. Owocem zjazdu był t. zw. przywilej koszycki z dnia 17 września 1374, w który wciągnięto też pierwszą polską ogólną ustawę finansową.

Nieobecność króla Ludwika w Polsce pociągała za sobą pewne skutki w administracyi kraju. Podobnie jak przedtem Wacław czeski, potrzebował zastępców z obszerniejszym zakresem działania. Wielkopolscy starostowie byli wtedy urzędnikami wielce na czasie, toteż król radby mieć takich samych i w Małopolsce. Jakoż „capitanei" małopolscy przybierają tytuł starostów, otrzymują władzę sądową i zarząd dóbr państwowych tak samo, jak wielkopolscy, chociaż okręgi ich były w porównaniu z tamtemi szczupłe. Starostowie małopolscy zajęli teraz grody, poddane dotychczas władzy burgrabiów, i kierowali ściganiem przestępstw z urzędu, uczyniwszy z oprawców urzędników sobie podwładnych. Mianowali natomiast często podstarościch, jako ogólnych swoich zastępców.

Starostowie małopolscy pozostali grodowymi, sprawując władzę tylko nad okręgiem jednego grodu, gdy tymczasem wielkopolscy zarządzali całemi dzielnicami i nazywali się też „generalnymi starostami". Nierównomierność ta pozostała już do końca, a tylko co do uposażenia zmniejszała się, gdyż małopolskich uposażano coraz lepiej, dostatniej. Uposażenie było w ziemi.

Już za czasów Władysława Niezłomnego (Łokietka) pojawia się nowy sposób uposażenia, mianowicie oddawanie starostom mniej zamożnym królewszczyzny jakiej w dzierżawę na korzystnych wielce warunkach. Zaczęło się to od Małopolski, a rozszerzyło się potem na całe państwo. W okresie Jagiellońskim wszyscy starostowie byli zarazem dzierżawcami królewszczyzn, t. j. dóbr państwowych. O tem będzie jeszcze sporo do pomówienia.

Starosta krakowski zyskał z czasem tytuł „generalnego" na równi ze starostami wielkopolskimi; nie otrzymał jednakże żadnego zwierzchnictwa nad innymi starostami Małopolski, ani okręgu swego nie powiększył.

1. Przytacza się czasem kraje nie posiadające rzekomo armji, tylko „milicje", jakby zmiana nazwy zmieniała rzecz samąl Milicja jest wojsko nieliczne, złożone z ochotników. Czy państwo potrzebuje wojska mniej czy bardziej licznego, o tem rozstrzyga .. sąsiedztwo. Anglja sąsiaduje z morzem, więc... ma też wojsko i to bardzo liczne. bardzo potężne, ale morskie, czyli flotę wojenną! Podobnież Stany Zjednoczone Północnej Ameryki. Pod opieką tego morskiego wojska kwitnie handel Anglji. Osadnictwo amerykańskie rozwijało się przy pomocy stałego pogotowia wojennego. U nas dla niedostatku armji, osadnictwo ukrainne było wciąż niszczone przez Tatarów.

| Góra | Strona główna | Następna część |